元治理视野下网约车监管研究

刘敏敏

[提要] 随着当前我国“互联网+”和移动导航定位技术的发展，一种新型的汽车租赁服务行业（网约车）开始出现在各大城市，网约车给我们的出行交通带来巨大方便的同时，也存在监管不严等问题。为了解决网约车带来的不足，政府、市场和社会等多元治理主体都做出相应的努力，但在这个治理过程中容易出现各方利益主体相互博弈、协调失败的情况，容易造成“治理失灵”的现象。因此，政府作为“同辈中的长者”，要在元治理的视野下对网约车进行监督管理，发挥政府的主导作用，做好网约车政策的制定者、市场竞争的监管者和市场秩序的维护者，合理界定政府职能，与其他市场部门形成部门联动，扶持引导网约车行业协会发展，使网约车市场合理有序的进行，以达到元治理视野下的网约车监管。

关键词：元治理;网约车;政府主导

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年5月3日

一、引言

我国出租车可以分为传统的巡游出租车和网络预约出租汽车，网络预约出租汽车又简称网约车。网约车是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车。随着我国互联网技术、移动定位导航技术的不断创新以及支付功能的普遍使用，网约车这种新型的出行方式开始流行起来。网约车缓解了原先早晚高峰期难打车、价格高的问题，极大地方便了人们的生产生活，使社会闲置私家车资源得到了很好的利用，也提供了许多的就业岗位。这种新型的网约车形式很快得到了社会大众的认可并得到了迅速的发展，成为一种常见的出行方式。

但是，这种网约车的发展却遇到了各种障碍，例如网约车第一案件、传统出租车司机罢工等各种不良影响事件，这也引起了社会各界的关注，如何对网约车进行监管成为热议的难题。针对当前存在的问题，社会各界倡议由政府、市场、社会组织、网络约车平台、公众等多元主体共同对网约车进行监管，但多元监管出现了多方利益主体博弈、难以协调的情况，进而导致了“九龙治水治不好”的尴尬局面。针对当下治理的难题，结合我国特殊国情，在元治理视野下准确定位政府、社会组织、市场在网约车治理中的角色，特别注重政府的协调引导作用，做好法律规则的制定者、行业未来发展的规划者、市场秩序的维护者、市场竞争的监管者以及行业协会的推动者，同时积极发挥出租车行业市场的资源配置作用，积极培育相关行业协会的发展，发挥社会的力量，从而达到网约车治理的和谐有序。

二、元治理的内涵及价值

正如市场和政府存在失灵的情况一样，治理也可能存在失灵。治理存在失灵的原因主要有：第一，合作各方关系复杂，合作目标难以达成;第二，治理始终面临着正确处理政府与其他合作者之间关系和避免效率低下的问题;第三，多元治理带来各主体权利和责任边界模糊及问责困难的问题;第四，强调政府、市场、社会三者合作，但由于缺少组织者与协调者，从而导致网约车监管失灵。为了应对治理失灵情况，元治理理论开始在公共管理领域流行起来了。元治理最早是由英国学者鲍勃·杰索普于1997年在一篇论文中提出的，随后被翻译成中文开始引起我国学者的关注和研究。

在元治理理论中：政府因其是社会管理者和提供服务者，所以在失灵中要负主要责任，政府要扮演好一个“同辈中的长者”，做好积极规划和引导协调的作用。元治理主要是指通过对市场、社会、政府三种治理方式的综合协调，重新组合治理安排顺序，以达到最佳治理效果的综合治理方式。政府在元治理中发挥的作用可以归结为四点：政府是治理规则的主导者和制定者;政府可以加强与其他力量对话合作;政府可以促进政府信息公开透明;政府是各种利益团体博弈的“平衡器”。

我国自古以来就有集权的历史传统和文化习惯，建国以来政府在社会治理中一直扮演着主导的角色。我国是社会主义国家，政府理应是公共服务的提供者和社会问题的治理者，元治理理论更为适合我国的国情。政府在实际的管理中要发挥主导作用，政府要设计好规则，协调好各方利益，保持信息公开透明，从而推动治理更加有序有效。

三、网约车在治理实践中的困境

（一）政府管制太严，出现行政性垄断。为了更好地监管网约车市场，各地政府出台了一系列的政策来限制网约车的发展。例如泉州市委对私家车进入网约车市场进行了严格的限制，提高了网约车的准入门槛。其具体要求网约车是普通出租车价格的1.5倍，不低于15万元，司机驾驶年龄必须大于3年，这些准入门槛一方面限制了部分闲置资源进入出租车行业，造成了一定的资源浪费;另一方面会使传统出租车行业和网约车行业陷入不平等竞争局面。政府对网约车行业管制太严会造成行政性垄断，遏制了汽车租赁市场的活力，限制了共享经济的进一步发展。

（二）市场盲目竞争，出现投机行为。在網约车具体运营过程中，由于市场竞争存在盲目性和自发性，每一主体都试图追求利益最大化，一些私家车司机为获取更多的业务利润，开始尝试其他各种方式进行接客流量造假骗取网约车平台的利润回报。网约车最早出现的是滴滴，后出现了优步、嘀嗒拼车、神州专车、快滴专车等多家网约车平台，目前美团也开始进入网约车领域，为消费者推出一系列优惠券，也给予司机巨大的优惠，前五万司机在开站三个月内除每单0.5元的平台信息费外，美团打车方面不会抽取任何费用。美团的这一系列活动将会给滴滴等其他网约车商家带来巨大冲击，给网约车市场竞争带来巨大挑战。

（三）社会组织发育不足，未能起到实质性的作用。治理理论倡导要发挥政府、市场、社会各方的力量参与到网约车治理之中，充分发挥社会组织的治理作用，而目前网约车的社会组织才刚开始出现，社会组织形式较为微弱，其发挥出的治理力量有限，更无法达到多元治理格局中倡导的力量。为了更好地发挥社会力量，政府要积极培育网约车协会的成长，帮助各地逐步建立网约车协会，并使其发展成为一个体系，不断引导壮大网约车协会的力量，保证其在治理中发挥作用的重要地位。

（四）政府和市场未能形成利益合作共享机制。在目前的网约车监管中，政府和市场并没有达成治理默契，更没有形成统一的治理机制。在治理过程中，政府和市场运用各自的治理方式和手法经常会产生一些冲突。例如，市场在资源配置中起决定性作用，市场会尽可能地使闲置车辆和闲置社会人员利用最大化，而政府出于交通市场的容纳度和网约车运行的安全考虑可能会设置一些准入限制和准入原则，这势必会使政府和市场治理主体产生一些不必要的冲突，那么治理效果就会大大减弱。目前，政府和市场两方在治理方面尚未达成共识，未形成一个政府、市场多元有序的治理格局。

四、元治理视野下网约车监管实践路径

针对当前网约车监管中存在的问题，在元治理的视野下对其进行分析，然后针对问题提出具体的对策建议。政府是治理规则的主导者和制定者，政府可以加强与其他力量对话合作，政府是各种利益团体博弈的“平衡器”，其具体的实践路径如下：

（一）做好网约车政策的制定者。政府是公共服务的提供者和社会管理的实践者，政府理应对网约车的治理负主要责任。在网约车具体运营和监管方面，政府只有制定好相关的法律法规，网约车平台、出租车司机才能有序地运营发展，每个消费者公民的利益才能有保障。如表1所示，国家交通部和各大城市为了加强监督管理，都出台了一些法律法规，为网约车的管理运营提供了制度保障，但由于条例大多是对出租车市场准入、司机资格审查情况的规定，其监管并没有形成一套科学完整的法律体系，具体实施的监管细则还有待完善，今后仍需政府不断调整和完善相关法律法规，做好网约车治理规划和政策制定，使网约车的治理真正做到有法可依，合理有序。（表1）

（二）合理界定政府职能。在元治理理论中，强调政府是“同辈中的长者”，但这并不意味着政府是一个全能型的政府，政府要合理界定政府职能。网约车实质上代表的是一种共享经济，政府如果对其限制过于苛刻，必然会影响共享经济的进一步发展。政府对网约车市场的车辆、驾驶员、网约车平台的准入条件进行非常严格的限制，这可能会造成“行政性垄断”。为了避免出现政府“越位”和“错位”现象，国务院出台了34号文件，这是在竞争政策领域当中用来查处和规制行政性垄断行为的一个重要举措。运用公平审查制度来审查网约车的监管和运营，防止政府对网约车市场进行过分的限制和垄断，从而削弱市场的资源优化配置作用，不利于多元治理主体发挥应有的作用。

（三）政府要做好市场秩序的监管者和市场竞争的维护者。每个人都是“经济人”，都试图追求自身利益的最大化。网约车司机试图通过各种途径来获取自身利益的最大化，因此经常出现司机之间互相抢单、不愿意接小单、不按约定时间到达等一系列不良现象，以及甚至可能出现网约车司机砍伤顾客现象，各个网约车平台为了争取到更多的闲散司机加入而获取更多订单经常会有一些违规操作行为，一些司机会下载不正当的软件，假装载客获取不正当利益，这些行为都影响到网约车市场秩序，需要政府进行监管，打击不法行为，维持良好秩序。

市场天生具有盲目性、滞后性等缺点，在实际运行的情况下会出现失灵的情况，同样网约车市场也会出现失灵的现象。网约车双方可能由于信息不对称等原因造成车辆供需不平衡情况的出现，闲散车辆和需求得不到良好的匹配造成资源浪费。因此政府要发挥重要的主导作用，打击违规操作行为，维护市场秩序，保证网约车市场公平合法的竞争。

（四）形成部门联动，共同监管网约车。网约车的使用关系到广大消费者的利益，其具体运营也关乎多方主体，那么其治理也必然会涉及到多方参与主体。在最新出台的北京市网约车监管细则中提到：在交通部发挥主导监管作用的同时，发改委、公安、人力社保、商务、通信、人民银行营业管理部、工商、税务、质监、网信办等多部门均要参与到网约车的监管中来，形成一整套联动的许可、服务、监管、执法机制和联合惩戒退出机制，建立一体化信息平台，全程实时监管执法。这一规定也为其他地区的网约车多方合作监管提供了参考。

（五）培育引导行业协会发展，保持其独立性。社会组织一直是参与治理的重要力量，可以发挥行业自律的作用，同时也可以很好地维护和表达协会人员的利益诉求。传统出租车行业一直有自己的行业出租车协会，在联络出租车司机人员进行感情交流，互相介绍业务往来，维护出租车司机利益方面都发挥着重要作用。随着网约车行业的不断发展，网约车司机队伍的不断壮大，网约车协会也正不断成长发展，逐步参与到网约车治理当中来。2017年底我国第一个网约车协会在湖北武汉成立，各大城市的网约车协会也正在不断酝酿准备中，网约车协会接下来会逐步出现在我国，其对网约车的行业自律、自我规范将起到重要的作用，也会对网约车的监管起到重要的推动作用。

五、小结

随着科学技术的不断发展，我国已经进入共享经济时代，而网约车是共享经济中的重要一环。网约车的兴起给人们的出行带来了巨大的便利，也使社会上的闲置资源得到了有效的利用，提供了众多的就业岗位，这对我国处于下行期的经济带来了巨大的活力。但是随着网约车的不断發展，越来越多的问题开始暴露出来，如何对网约车市场进行监管，推动出租车行业改革成为一个重大的议题。

在对网约车进行治理时，一些学者采用多中心治理的方式，充分发挥政府市场、社会的共同治理作用。但是在实际的运营过程中，市场存在固有的弊端，社会组织发育不足，以及政府职能定位不清晰，政府和市场治理格局并未形成，这些都导致网约车治理并没有达到预期的效果。为了更好地规范网约车监管市场，本文采用元治理理论和网约车监管相结合，主张采用以政府为主导，充分发挥市场的主导作用，培育网约车社会组织协会，形成一个合理有序的元治理格局，从而推动网约车市场的健康发展，推动共享经济的中国化浪潮走向世界。

主要参考文献：

[1]何鹏.多中心治理视角下的网约车管理对策研究[D].广西大学，2016.

[2]宋雄伟.城市共享单车的协商治理逻辑[J].中国青年社会科学，2017.36（5）.

[3]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].漆其译.国际社会科学杂志（中文版），1999（1）.

[4]王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016（2）.