论以宪法为统帅的科学立法体系完善

韦岸岑

【摘 要】文章主要从依法治国方略的角度，探讨以宪法为统帅如何推进科学立法完善及其重要性。依法治国与宪法的关联具有内在的互动作用，而立法和宪法的联系上，特别是严格“合宪性”上存在诸多的模糊性。以监察法为例，谈谈以宪法为统帅如何推进科学立法，维护宪法尊严，确保宪法在法治轨道上是掌舵者。

【关键词】科学立法；宪法尊严；国家监察法；合宪性

一、科学立法之内涵及其重要性

什么是科学立法？李醒民先生认为，所谓科学立法，就是指立法活动要符合我国的实际和立法工作的自身要求，从实际出发，实事求是，积极探索和掌握立法规律，同时善于运用合理的立法技术，提高立法的质量和效益。据此，科学立法之科学属性具有规律性、有序性和和谐性等特点。在我国立法法第6条明确规定：立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关的权力与责任。体现对科学立法的明文规定，体现科学立法的思想。

为什么要科学立法？党的十八届三中全会确立“法治中国”之概念，十八届四中全会进一步明确建设有“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体格局的法治中国。法治中国的建设需要建立完备的法治体系，其中的基础与前提是有“高质量的法”，即科学立法。十八大报告指出科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这“十六字方针”表明了，科学立法是我国立法活动的重要原则，是完善和发展法律体系的价值追求。这16个字所强调涉及到的每个环节都提出了价值追求。

我们过去民主立法是潮流，相较之下“科学立法”表达的含义更为丰富，要求立法的内容具备科学性，包括立法过程要科学，强调立出来的法须符合科学规律的法律。一般对立法理解为国家层面的立法（全国人民代表大会立法），但目前的立法已是多层次和多样化。其中，在我国有国家层面的立法和中央到地方有不同层次的立法。我国幅员辽阔，当前法律、规则、制度之多不言而喻。除了法律规范外，还有政府各类的政策都起到一定的作用。推进法治化的中国，体现在立法和各规则的层面。对此，如果不推进科学立法一味的主张民主立法的思想，那么会导致各领域的法律规则相互打架。科学立法的科学性蕴含丰富的内容，在立法层面上，还是人民政府在制定政策上，要法治化，应和我国宪法做对照、和法律做对照。避免法律和法律、法律和政治政策冲突的局面，这样才更好的推动法治化进程。因此，科学立法的提出对立法和政府政策的制定是重要的。

二、宪法在依法治国方略中的地位

依法治国是近年来的热话题，国家更加注重发挥法治在治国理政和社会管理中的重要作用。法治，规则之治。法律从古至今都有，国国皆有，但不是，国有法律便是法治。法治究竟与《宪法》有什么关联？梁启超先生言宪法为国之一切法度之根源。法治需要法律规则实施来进行推进，各部法律都是宪法的下位法。根据宪法制定宪法的下位法、法律法规不得与宪法相抵触。严格遵守“根据宪法，制定本法”原则，体现宪法至上的思想。按照这样的轨迹来看，承认宪法是法律之根源，法律的产生直接依据是宪法。法治需法律法规来实施，具体表现为依法办事，也可以说法治是宪治。

曾几何时，在某大学里传开“宪法顶个球”的故事。这样一来，有人会对宪法产生质疑，为什么要宪法？宪法的作用在哪里？张君劢先生认为，国家必须保证人民的安全，必须保证人民的自由，必须造福人民的法律秩序。要实现张君劢先生所提的三个目标需要宪法。宪法的作用有三，一为立法提供依据；二为凝聚社会最高价值，具体解决法律冲突；三为弥补法律漏洞。宪法的内容涉及国家和人民生活最根本、最重要的问题。而其他法律法规所规定的内容涉及生活中单一的或某一方的问题，是宪法某一方面的具体化。宪法的精神渗透到各个法律领域的血脉里去，她涉及之广，管之宽，作用之大，所以说宪法是最根本法源。

我国《宪法》第五条之规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。依法治國入宪，提供了法律依据。《宪法》在法治中国中具有重大作用：宪法是依法治国方略确立和实行的前提和依据；是实行依法治国的准则和程序；宪法具有最高的法律地位、最高的法律效率和至上的权威，因而是依法治国的根本。依法治国的核心就是依宪治国，必须加强对宪法的实施。由此看来，依法治国与宪法这两者间具有一种相互推动的作用，依法治国这个整体怎样向前推动取决于宪法的实施。

三、科学立法和宪法的联系

如上文所述，法治和宪法存在一定互动的作用。由此可知，科学立法是依法治国的前提和基础，科学立法与依法治国也存在一定的互动作用更贴切一点表达就是具有推进法治进程的作用。科学立法、宪法及其依法治国，三者存在你中有我，我中有你的密切关系。

宪法与科学立法原则的联系具体表现有哪些？文章粗略归纳几点，一为立法应于宪有据。秉承宪法授权立法，立法符合宪法精神。“根据宪法，制定本法”，希望这句话不是立法者的借口，这是立法者在立法时尊重法源，立法的内容不抵触宪法，立法合宪性。宪法是我国的根本大法，也是治国的基本方略。有专家认为，法治中国建设的基础和前提是什么？是科学立法，是高质量的立法。二为立法应进行违宪审查。十八大以来强调要加大宪法实施的力度，有疑问的是，宪法实施，实施的是什么？宪法实施的本质涉及到宪法的各项规定如何在实践中得到贯彻落实。宪法各项规定得以具体贯彻有赖于各部门法的具体实施。所以，法律在立法时，不仅于宪有据，而且进行依宪审查，一切同宪法相悖的，应以排除掉。第三点，宪法是科学立法的掌舵手。《宪法》以法律的形式明确规定各个领域的根本的活动准则。立法这项活动也应包括在内，遵守宪法规定。

此外，我国宪法还有一些政策性的条款，而这些条款得以实施有赖于政府来努力，但是在制定一些政策，也应具有“科学性”，不得有悖于宪法。

四、我国实践中的立法现状

法者国之重器，建设中国特色社会主义法治国家，须坚持立法为先，要发挥立法的引领和推动作用，须提倡“科学立法”。我国立法法之第6条规定条文中，显然只是提出权利义务设定中的科学性，而没有肯定立法所有环节中的科学性，更没有将科学性作为我国的一个价值判断。在十八届四中全会指出，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象比较严重。对当前的法律法规的“可操作性”存在质疑，法律与政策的打架现状仍在。同时也存在，法律不切合实际的问题。在我国边境，情况复杂，走私严重，我国刑法的相关规定，走私普通货物要达到5吨或者价值5万元以上，以走私罪论处，但是实际情况并非如此，有关办案人员反映，这个标准定得太高，不利于打击边境走私犯罪。

诸如以上情况诸多，因此，要解决这些法律与政策之间的冲突问题，法律不切合实际问题，必须要科学立法，增强法律的可操作性，才能驱动法治中国的建设会潜移默化的向前推进。

五、以宪法为统帅推进科学立法的完善

（一）以国家监察法为例

“根据宪法，制定本法”是立法于宪有据的标志。监察法（草案）是深入开展反腐败工作，制定本法。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过的《国家监察法》是根据宪法，制定本法。该草案并没有“根据宪法，制定本法”，涉及到该草案是否具有合宪性的问题，于宪无据而立的法是否威胁宪法尊严？其次，在我国监察体制的改革中，在依宪无据的前提下，监察法的产生是否违背宪法精神，以宪法至上的立场，要求任何下位法立法都应宪法授权，因此，对其是否具有合宪性存在疑惑。

新立的法应不应该先于修宪之前。有学者认为，修改《宪法》应先行于制定《国家监察法》。但有一些学者认为，《监察法》只是对已有的《行政监察法》的修改，而非重新制定xv，就此观点来看，监察法和宪法无冲突。监察法是为了反腐败而立法，是符合国情，实事求是，但改革与宪法的稳定性和权威性之间的矛盾在任何时候都会存在。由于当前，监察法草案于宪无据，引起了学术界对宪法的稳定性和权威性的质疑，威胁到了宪法尊严。监察委员会为专门反腐败的国家新的机关，新的国家机关的设立是时代的需要，但必然会涉及到修宪的问题。因为国家监察委员会的设立改变了原有的“一府两院”的国家机关体系，需要在宪法上得到确认；再之，国家机关需要得到宪法的授权，监察委员会也不例外；监察委的设立与其他机关的关系，需要在宪法中得到界定。因此，有学者提出修改宪法。监察法的制定为了修宪提供了法律基础。为了维护宪法的稳定性和权威性，有效解决监察法草案的合宪性冲突问题，我们认为，采取修改宪法的方式，有利推动监察的改革，但是为了维护宪法的根本地位应该严格遵守“依宪有据”。

如何处理好监察法与宪法和其他法律之关系。国家监察体系的改革与宪法的矛盾，在于是否要进行修宪的问题。监察法草案是在未修宪的情况下制定的，监察委在宪法第三章规定的国家机构中也没有规定而设立的，有学者认为，在不修改《宪法》的前提设立国家监察委员会也未曾不可。其理由是，根据《宪法》的规定，国家一切权力属于人民，人民行使的权力机关是人民代表大会和地方各级人民代表大会。这就意味着，人民有权作出一切利国利民的决策。宪法第六十二条规定，全国人民代表大会有权制定和修改法律、国家机构的和其他的基本法律及其有权行使的其他职权。这就意味着，全国人民代表大会可以通过制定法律和做出表决的方式方法设立国家机关和制定法律。因此，通过制定监察法、修改法的方式设立国家机构也是可行的。但是，从法治中国的角度来看，修宪是必要的，以确保监察体制合宪性。由此得知，立法要顺应时代的需求，但也要合宪性。对此，在科学立法的格局上看，我们更偏向于宪法授权立法。

监察法与其他法律的关系。从“监察程序”方面进行阐述。监察委员会是应对权力日常运行的监督，反腐败是其重点的工作环节。监察委员会，从其职能上看，偏向程序法，其没有最终的处置权。根据我国《刑事诉讼法》第十八条第二款的规定，检察机关可以直接受理侦查四类案件，这与监察委调查的对象特征一致，为国家工作人员。意味着，在涉及职务犯处理上，监察委的调查权与检察机关的侦查权的适用范围没有明确界定。对于未构成刑事犯罪的，而仅构成行政违纪的，应当有监察委直接给予处罚还是由监察委提出处理建议由原单位进行行政处置，也未明确。因此，就以上几个疑惑，有待立法界定。但，国家监察委员会的组建及其职权与现有部门法律法规不相衔接，这种观点忽略了监察委员会设立是国家理论学说的创新，是由全国人大重新制定国家的基本法律，因此对于监察委的设立及职权的界定应当以宪法为基础进行审查，而不依照现有的法律框架下同等效率的法律对其进行解释。xx《国家监察法》和《刑事诉讼法》都是由全国人大制定的，据有同等的地位法律。因此，有學者提出，根据新法优于旧法的原则，对于监察法和刑事诉讼法冲突部分或重合部分以遵照监察法的规定。我们认为，要维护法律的统一性，应严格以宪法为统帅，立法来明确，较为妥当。

（二）小结

以上对监察法的产生历程及其与其他法律关系的粗陋分析。对于我国在立法如何维护宪法尊严，以宪法为统帅的法律体系如何进行科学立法，我们认为，首先，严格遵守于宪有据，立法必须合宪性。维护宪法的尊严，实现宪法的权威性。其次，新立的法不应该先于修宪之前。这会导致宪法权威性的动摇，但这也给宪法面临了新的挑战，如何保持先进性。对此，就要对宪法进行解释或修改，以致于符合社会需要，跟进社会变化的步伐，又可以解决下位和宪法的冲突问题。其三，立法应注重与其他法律关系。涉及到立法技术和立法内容的科学性问题。

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