预算拨款制度改革对地方高校财务管理的影响研究

杜景顺　李莹　石勇　李丙秋

【摘 要】 全面推进高校预算拨款制度改革是政府引导和促进高校加强管理、提高办学效益的重要举措，也是政府对高校财政供养评价机制改革的必然趋势。文章通过剖析地方公办本科高校管理现状、面临的形势及财务管理存在的问题，从政府对高校的管理和高校改革发展的现实需要以及现行预算拨款模式缺陷三个层面，阐释了在我国深化高等教育改革的新时期，高校预算拨款制度改革的重要性和必要性，并针对辽宁省实施的省属公办本科高校预算拨款制度改革及其对学校财务管理的影响，提出了树立和践行“大学经营”理念、大力支持内涵发展、优化财务管理体制、完善财务内控体系、规范财务运作和资产管理等高校财务管理战略及对策。

【关键词】 预算拨款制度； 绩效拨款； 地方高校； 财务理念； 应对策略

【中图分类号】 F812.3；G467 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）12-0153-04

我国高等教育已进入大众化阶段，高等学校的办学规模不断扩大，学校事业发展对资金的需求与供给不足的矛盾突显，与此同时，高校拨款的绩效管理以及高校的办学质量问题受到政府和社会的广泛关注。为此，我国政府逐步实施了一系列以提高绩效为目标的高校财政拨款制度改革，辽宁省人民政府办公厅于2017年1月16日出台了《关于改革省属高校财政拨款制度促进人才科技供需协调发展的意见》，以此引导和激励高校不断优化资源配置，加强内涵建设，科学规范管理，提高办学质量，增强竞争实力。如何适应新形势新政策，抓好开源节流，支持学校改革发展，实现节支增效、管理规范的财务工作目标是值得我们研究的重要课题。

一、预算拨款制度改革的意义及必要性

（一）从政府对高校管理的现实需要看

1999年6月，在全国第三次教育工作会议后，我国高等教育进入加快发展、深化改革的新阶段，突出表现在高校招生规模不断扩大，政府对高等教育的投入不断增加、拨款稳步增长，满足了人民群众接受高等教育的愿望和经济社会快速发展对人才的需求。在高等教育从“精英化”向“大众化”转变的过程中，高等教育的办学层次和结构也发生了深刻变化，高校谋求自身发展的竞争意识不断增强，并逐步从规模式发展向内涵式发展跨越。与此同时，政府通过不断探索实施生均预算拨款制度改革激发高校活力，支持和促进高校改革发展；各高校也下大气力争取财政拨款和政府竞争性资金，办学经费增加为学校各项事业发提供了有力支撑。2012年，教育部印发《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，走内涵式发展道路成为当今高等教育发展的主题和高校综合实力提升的焦点，政府把支持高校重点学科建设、教学科研条件建设以及人才队伍建设作为财政投入的重点，高校内涵建设拨款实现逐年增长。然而，在现行的财政预算拨款制度下，无论是高校还是政府，关注的重点都是招生人数和财政拨款的数额及增量，却忽视了资金使用的效益和效果。由于高校拨款的公有性和无偿性，加之政府对高校没有构建科学合理的经费使用效益及办学质量评价体系，对办学质量差、管理水平不高、经费效益低的学校缺乏硬性约束，导致教育资源浪费现象屡见不鲜，公共财政资源配置的科学性和公平性受到质疑，财政资金使用的效益性无法真实体现。政府对高校这种“大包大揽”和“大锅饭”式的保障与管理，导致了高校端着“铁饭碗”而高枕无忧，缺乏应有的活力。因此，政府需要进一步完善对高校的管理体制机制，以改革和完善现有财政预算拨款制度为抓手，紧紧牵住按办学绩效核定拨款这个“牛鼻子”，以此促使高校增强责任意识和危机意识，优化内部治理，改变过去粗放型的管理模式，实行精细化、科学化、规范化的管理，提高经费使用效益。

（二）从现行高校财政拨款模式看

我国高等教育实行以政府投入为主的教育经费保障体制，财政拨款经历了“基数加增长”“综合定额加专项补助”“基本支出预算加项目支出预算”三种模式。这三种拨款模式各有优点，满足了不同教育阶段高校发展的经费需求[1]，一段时期内为财政支持我国高等教育改革发展发挥了重要作用。但实践证明，这三种拨款模式不能真实准确地反映高等教育成本的变化规律，不注重对教育经费使用效益的评价，难以全面调动高校改革发展的积极性；没有充分发挥财政拨款对高校的引导和激励作用，导致高校为获得更多的财政拨款，盲目地扩大办学规模而忽视办学质量的提升[2]；没有真正戳到高校“痛处”而引起管理者的高度关注，导致学校改革创新意识和勤俭办学意识不强，精细化管理的措施办法不多，办学经费使用的绩效管理严重缺失。因此，改革和完善现有财政预算拨款模式，建立以办学绩效为核心，供给与需求、规模与质量、贡献与绩效相挂钩的经费分配机制已势在必行。

（三）从地方高校改革发展及财务管理现状看

自从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》实施以来，政府逐步加大了对高等教育的投入力度，办学经费的大幅增长有力地促进和支撑了高校的内涵式发展。随着我国高等教育改革的不断深入，地方高校在快速发展的同时，也遇到了很多困扰和瓶颈问题，主要表现在以下四方面：一是学校快速发展对资金的需求与可能的矛盾日益突出。受到管理体制和地方财力的影响，地方高校的教育经费拨款总量与增速远不及中央高校，加之人员经费和后勤保障等公用开支不断增加，在学校年度预算中安排的教育教学及内涵发展方面的经费捉襟见肘，严重影响了人才培养质量，办学经费不足困扰和制约着学校发展。二是学校管理形式在某种程度上仍然是政府职能的一种延伸，导致学校过度依赖政府，缺乏应有的办学自主权。不难看出，學校以及学校内部各部门普遍存在着“等、靠、要”思想，改革创新动力不足、各项改革推进缓慢、内部控制体系和激励机制不健全，没有充分调动教职工开源节流和创新发展的工作积极性。三是学校教育资源配置不优化、利用率不高、浪费严重。人、财、物是学校办学的最基本保障，教育资源的充分整合与高效利用直接或间接地影响着办学成本和办学效益，而在现实工作中，学校重钱轻物现象依然存在，仪器设备盲目购置、重复购置或因管理不善造成毁损等教育资源浪费现象屡见不鲜，校产、基建、后勤等二级财务因管理粗放导致的廉洁风险和资金浪费问题还时有发生，选人用人机制以及人力资源配置也有待于进一步优化。四是学校财务管理的职能和作用没有得到全面有效的发挥。长期以来，受传统思维方式影响，一些高校的管理者只是把财务视为报账、记账、算账的工具，没有充分认识到财务管理的重要性和相关性，导致财务制度不完善或形同虚设、预算管理缺乏严肃性、财务激励与监管机制缺失等问题。在激烈的大学竞争和高等教育办学规模相对稳定以及财政拨款增长缓慢的背景下，生存与发展是地方高校面临的重要课题。在新形势下，地方高校只有树立成本效益意识，不断优化大学内部治理，完善预算管理和内部控制体系，下大气力拓宽经费渠道，把有限的资金用在刀刃上，真正做到人尽其才、物尽其用，才能不断增强发展硬实力、实现内涵式发展目标；同时，政府通过构建科学合理的大学绩效评价考核机制，将绩效拨款纳入基本预算管理，提高教育资源利用率和整体办学效益，以此激发高校改革创新的能动性。

二、绩效拨款制度的内涵及保障内容

预算绩效拨款是20世纪70年代末伴随着“新公共管理”运动、高等教育财政危机与公共问责向高等教育领域不断渗透的情况下兴起的[1]，其主要特征是将财政拨款与办学效益挂钩，通过全面评价高校的办学效益，促进高校提高管理水平，提升办学质量。改革开放以来，我国不断推进高等教育预算拨款制度改革，制定了多项教育经费绩效管理措施办法。2008年，财政部、教育部印发了《关于完善中央高校预算拨款制度的通知》，提出“增加绩效拨款，构建激励机制”；2015年，又印发了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，提出“改进资金分配和管理方式，突出公平公正，强化政策和绩效导向，增强中央高校按照规定统筹安排使用资金的能力，促进中央高校内涵式发展，着力提高办学质量和水平”。伴随着中央高校预算拨款制度改革的不断深入，辽宁省也不断探索和推进省属高校预算撥款制度改革，2011年1月7日出台了《辽宁省普通本科高校生均经费预算制度实施方案》，提出分步分类推进实施按办学绩效核定财政拨款。该《方案》的实施改变了一直采用的“基数加增长”、按编制保人员支出和适当安排正常运转公用经费的预算分配办法，对于解决和规避高校债务风险、调整下划高校财政拨款差异、促进高校树立成本效益意识、激发高校改革发展动力发挥了重要作用[3]。2017年1月16日又出台了《关于改革省属高校财政拨款制度促进人才科技供需协调发展的意见》，旨在通过建立以办学绩效为导向的投入政策和激励机制，进一步引导高校科学规划，合理定位，推进供给侧改革，加快内涵式发展，实现精细化、科学化管理，全面提升高等教育服务辽宁新一轮振兴的能力和水平。该《意见》的实施把政府对高校的拨款管理从投入型转变为绩效型，使高校内涵式发展的政策导向和资金分配的绩效导向更加清晰。改革后的拨款体系主要包括三个方面：一是建立与有效供给程度挂钩的基本支出保障体系，引导高校科学合理并动态调整招生规模和学科专业结构，有的放矢地开展科技创新，提供服务本省经济社会发展的能力，省财政根据高校培养的毕业生对人才需要的满足程度、科技需要的承担和转化情况核定下一年度的基本支出数额，纳入年度预算；二是建立以“事后奖补”为特色的专项支出提升体系，将成果与奖励挂钩，实现项目管理从注重事前立项审批向事后奖补转变，以提高资金使用效益；三是建立以创先争优为导向的绩效支出激励体系，通过建立以人才培养模式改革、科技创新和成果转化能力、校企协同创新和协同育人等为重要指标的评价体系，对高校实施分类考核，并依据绩效考核评价结果核定下一年度绩效奖励资金规模[4]。

三、绩效拨款制度对高校财务管理的影响及应对策略

全面推进预算拨款制度改革是政府引导和促进高校加强管理、提高办学效益的重要举措，也是政府对高校财政供养评价机制改革的必然趋势[3]。笔者认为，绩效拨款制度的本质是政府通过构建科学合理的高等教育投入与产出关系，即财政拨款与事业支出的效益关系，借以激发高校办学活力，实现经费使用效益和办学效益最大化的财政工作目标。这种效益关系，一方面促使高校不仅要抓好开源节流，更要抓好节支增效；不仅要关注财政拨款的多少，更要关注事业支出的效益和效果；另一方面促进高校树立大学经营理念和战略理财观，倒逼高校优化教育资源配置，使财务管理职能从简单管财向科学理财转变、预算管理从粗放式向精细化转变、财务人员从核算型向管理型转变。地方高校应当以预算拨款制度改革为契机，通过财务管理体制机制创新，完善内部控制体系，加强财会队伍建设等措施，努力提高财务管理整体水平，真正做到向管理要效益，以改革促发展。

（一）树立和践行“大学经营”理念

经营的本意是筹划与管理，谋求更大的利益和效益。在我国高等教育改革发展的新时期，高校的发展环境发生了深刻变化，面对激烈的大学竞争，学校为取得更大的优势地位和主动权，不断增强自身综合实力，需要树立“大学经营”理念。所谓“大学经营”并不是以营利为目的一般意义上的“经营”，而是指大学必须精心运作和科学管理[5]。就高校财务管理而言，“大学经营”的核心理念是开源节流，统筹规划和合理配置教育资源，降低办学成本，实现办学经费效益最大化，并通过对未来财务环境和风险的预测分析，避免决策失误。在2004年第二届中外大学校长论坛上，“大学也需要经营”成为校长们的共识。耶鲁大学校长莱温曾说“大学是一项公益性事业，我们可以不赢利，但也不能亏本”。中山大学原校长黄达人的观点更鲜明，他说：“成本意识和效率观念应该贯穿大学管理的始终”，“资源配置的决策依据首先建立在成本意识上，在目前的财政状况下，大学要比以前更加精打细算才行”。校长们一致认为，实现教育资源的优化配置会达到事半功倍的效果，资金应重点用在内涵建设方面，同时要克服管理中大手大脚的习惯[5]。作为地方高校，要适应高等教育财政拨款制度改革的大趋势和复杂的理财环境，在办学经费有限和不足的情况下，寻求多元化的筹资渠道，坚持勤俭办学，管好用好教育资源，提高办学经费效益，规避财务风险是大学经营的首要选择和财务管理的主要任务。事实证明，在大学经营过程中，一流的财务管理是十分必要的，一所大学管理的好坏取决于经营是否恰当，学校办学经费有了保障，软硬件条件改善，才会吸引和留住高层次人才，出更多更好的教学科研成果，社会影响和地位就会不断提升，招生就业形势就会越来越好，社会赞助也会源源不断，最终才能实现良性和持续发展。

（二）大力支持学校内涵建设，争取竞争性资金

竞争性资金是高校发挥自身特色优势，通过竞争方式获得的专项资金，包括财政性专项和非财政性专项。竞争性资金是办学绩效和办学实力的具体表现，也是办学经费的主要来源[6]。按照辽宁省高等学校绩效管理暂行办法及绩效预算拨款制度，财政专项拨款是采用因素法设定的办学绩效评价指标体系确定的，而高层次师资队伍、国家及省级重点学科、重大科技创新及教学实验平台、人才培养质量是办学绩效评价体系的重要因子，这些重要因子正是学校内涵建设的主要内容[3]。新形势下的地方高校，在办学规模比较稳定、财政投入增长放缓、教育事业收入难有较大增长的背景下，学校应当明确自身办学定位，推进供给侧改革，调整专业学科结构，优化教育资源配置，统筹全校财力资源，集中力量抓好内涵建设，提高教育教学水平和人才培养质量，不断增强科技创新和服务社会的能力，这是学校争取绩效性奖励和竞争性资金的硬实力和战略选择。保障内涵建设资金需要势必成为高校财务的主要任务和工作目标。

（三）实施“统一领导，一级核算，二级管理”的财务管理体制

近年来，从地方高校财务审计以及巡视反馈意见看，高校还存在着对基建、校产、后勤等二级单位监管不到位、资金管理不规范以及教育资源配置不合理、资源浪费等问题。笔者认为，解决这些问题的根本在于学校财务管理体制机制的创新。高校财务管理体制是学校根据自身改革发展需要和财务管理内容，为了明确经济责任、合理划分财权、规范财经行为、防范经济风险、处理各方面财务关系而建立的内部经济管理制度。高校构建一个科学合理的财务管理体制是确保财务管理职能有效发挥以及教育资源优化配置与高效利用的重要制度安排。在新的预算拨款制度和复杂的财务环境下，地方高校应当树立“大财务”思想，进一步强化学校对财务工作的统一领导，坚持全校财经工作“一盘棋”，把各方面资金集中到大财务，执行学校统一的财经政策，实行集中统一核算，同时在明确校内各单位权责关系的基础上，坚持事权和财权相结合的原则，进一步下放二级单位的资金管理权[7]。实践证明，“统一领导，一级核算，二级管理”的财务管理体制能够较好地满足当前地方高校改革发展需要，“统一领导”使学校的各项政策措施得到全面貫彻落实；“一级核算”可以进一步增强学校对整个财经活动的宏观调控能力，保证学校集中财力做大事，充分发挥财务监督职能；“二级管理”可以有效调动校内各单位增收节支的积极性，促进学校全面、协调、快速发展[6]。

（四）构建行之有效的财务内部控制体系

当前，高校财务环境和经济活动日益纷繁复杂，由于内部控制不健全、监督机制缺失、管理不到位等导致的教育资源浪费、经费管理不规范以及各种违规、违法和违纪问题时有发生[8]。高校在收支、采购、基建、资产、合同等管理方面依然存在着风险和漏洞，这是一个严峻的不容忽视的现实问题，需要通过制定和完善财务内部控制不断加以解决。账务内部控制是高校为了保护资产安全和有效使用，规范校内经济秩序和财经行为，确保财经法律法规及学校管理方针政策的贯彻执行，及时发现管理漏洞和缺陷，有效防范舞弊和预防腐败，规避经济风险，保证会计信息真实完整，提高办学经费效益，提升自身综合管理水平，实现改革发展目标而制定和实施的一系列财务管理办法、执行程序及制衡措施。财政部、教育部《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》明确指出，“高等学校必须结合校内管理体制改革建立科学的运营机制和有效的内部控制制度。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也明确要求高校要加强财务制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度。《行政事业单位内部控制规范（试行）》对如何构建高校内部控制体系提出了具体要求。在新的预算拨款制度下，地方高校一方面需要处理好规模与效益的关系，不断加强内涵建设，拓展办学经费渠道；另一方面迫切需要构建内部控制体系，完善各级经济责任制，理顺财务关系，堵塞管理漏洞，保证经济活动合法合规，最大限度地发挥办学资源的效益。

（五）在规范财务运作和资产管理方面下功夫

多年以来，受传统财务理念和惯性思维的影响，地方高校的内部会计控制、会计基础工作以及经费管理等方面还存在着许多薄弱环节，预算控制的有效性没有得到充分发挥，资产管理水平也需要进一步提升。近些年，从审计检查情况看，因制度执行不严、管理不善造成的资源浪费问题十分严重。在政府实施绩效拨款制度和强化依法治校的新形势下，地方高校需要不断更新理财观念，在做好开源节流工作的同时，应当重点在规范财务运作和资产管理方面狠下功夫。一要强化会计基础工作，合理设置会计岗位，实现内部会计牵制，严格执行各项经费管理办法及核算要求，做到财务资料齐备、合理合规，各项收支有根有据，财务审批流程清晰，管理服务高效。二要强化财务预算管理，按照“统筹安排、量入为出、保证重点、收支平衡”原则编制内部预算，积极采用零基预算法，实行定额、定量和目标管理，尽可能细化预算支出项目，建立预算分析和绩效评价考核制度，保证预算编制和执行过程的严肃性、权威性和约束性[7]。三要强化学校资产归口管理，实行大型仪器设备采购论证制度，坚决防止无计划采购、重复购置和盲目购置；推进大型仪器设备共享，避免资产闲置，提高仪器设备利用率；完善存货核算和管理体系，防止存货购买和使用的随意性；坚持资产的定期盘点和对账制度，保证账实相符、账账相符；加快清理整顿校办产业，明晰产权关系，防止资产流失；规范专利技术和科技成果管理，依法保护学校无形资产；建立资产使用管理责任制和资产处置评估制度，防止因管理不善造成资产损坏，提高资产完好率。四要强化经济合同归口管理，落实责任追究制度，充分发挥学校律师在合同签订和履行过程中的把关作用，依法保护学校资产安全、维护学校合法权益。五要完善财务监督管理体系，严格落实“三重一大”集体决策机制和重大财务事项报告制度，充分发挥内部审计的监督作用，防范经济风险和腐败现象发生。

（六）依法解决财会队伍建设短板问题

近些年，从巡视反馈情况看，高校并非是一块净土，经济活动中出现的管理不规范、监督不到位等问题，究其成因，与学校违规任用财务负责人、财会人员短缺以及财务管理粗放不无关系。学校各类经济活动的主体是“人”，财务管理政策措施需要“人”去研究制定和贯彻落实。在新形势下，高校的财务管理理念、资金筹措渠道和方式、财务管理体制和模式、会计核算方式和手段、财务管理关系都发生着深刻的变化，学校财务管理已不再是传统意义的粗放型管理[6]，这就要求高校一要严格按照我国《会计法》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》等有关法律法规，足额配备具有相应资格和能力的财务人员；二要严格按照《高等学校总会计师管理办法》等有关法律法规要求设置总会计师，并充分发挥总会计师在协助校长领导全校财务，实施精细化、科学化、规范化财务管理工作中的重要作用；三要重视加强财务人员继续教育和作风建设，提高财务人员综合素质，增强工作能力，提升财务管理和服务水平。事实证明，一流的高校需要一流的财务管理，而一流的财务管理需要拥有一支对高等教育充分了解、财经政策理论水平高、财会业务精湛、勇于创新、敬业担当、品德高尚、勤政廉洁的财务管理队伍[6]，这方面应当引起政府部门和学校管理者的高度重视。

四、后记

20世纪60—70年代，美国、英国、加拿大等已经开始探索根据大学完成目标的情况来分配资源，取得了很好的效果[2]。到20世纪90年代，这种拨款和绩效结合起来的分配机制逐渐盛行，我国政府也逐步实施了以提高办学绩效为目标的高等教育拨款制度改革，有力促进了高等教育的快速发展。在我国高等教育改革发展的新时期，辽宁省政府不断改革和完善生均经费预算制度，实行按办学绩效核定财政拨款，对于促进地方高校进一步增强成本效益意识和内生发展动力，提高财政资金使用效益，提升财务工作精细化、科学化、规范化管理水平起到了积极作用。但纵观发达国家高等教育预算拨款制度改革的历程，每一时期的任何一项政策都不是完美无缺的，改革不能一蹴而就，现行的绩效拨款制度不可能全面解决地方高校的现实问题，更有待于进一步完善。

【参考文献】

[1] 李永宁.高校预算绩效拨款模式改革：现实问题与应对路径[J].教育发展研究，2016（1）：72-77.

[2] 沈洪涛.对推进我国高等教育绩效拨款改革的思考[J].财会月刊，2015（14）：90-93.

[3] 辽宁省财政厅，辽宁省教育厅.辽宁省普通本科高校生均经费预算制度实施方案[A].2011.

[4] 辽宁省人民政府办公厅.关于改革省属高校财政拨款制度促进人才科技供需协调发展的意见[A].2017.

[5] 黄达人.大学管理需要引进经营理念[N].中国教育报，2004-09-13.

[6] 杜景顺.基于生均经费预算制度下的高校财务战略[J].教育财会研究，2011，22（2）：11-13.

[7] 杜景顺，李莹，李丙秋.高等学校实现节流的对策及建议[J].教育财会研究，2010，21（3）：17-19.

[8] 杜景顺，王玉斌.高等学校内部会计控制及其对策研究[J].会计之友，2011（17）：43-44.