关于菏泽市农村土地流转问题的探讨

米国华

中图分类号： F301.3 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）09-0233-001

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.09.113

菏泽市是山东省的重点农业产区，实行土地承包较早，对于解决当时的农民温饱问题发挥了重要作用。但是随着经济形势的发展，也暴露出许多问题。最突出的是土地过于分散，对于实行集约化经营和机械化作业难以搞统一规划和高效管理，科技水平低，经济效益差，成为制约农村经济发展的瓶颈。为了破解难题，加快农村经济发展，菏泽市各级领导和农业主管部门不断积极探索。特别是党的十九大以来，根据中央精神，加大改革措施，引导农村土地流转，促进土地适度规模经营，积极培育新型经营主体，巩固和完善农村土地基本经营制度，为推进农村现代化建设、增加农民收入提供了新的模式。

截止2017年底，全市共流转农村土地经营权面积277万亩，其中转包138.4万亩、出租110.4万亩、股份合作5.1万亩，占农民家庭承包面积的24.2%，涉及53.6万户，占家庭承包农户的26.8%，签订流转合同44.3万份，合同流转面积271.4万亩，其中土地用设施蔬菜110万亩、牡丹29万亩、芦笋16万亩、中药材6万亩、山药20万亩。主要流转模式：1、培植农业龙头企业引领土地流转，打造农副产品加工产业基地，通过“公司+基地+农户”的运作模式，建基地30多万亩。如牡丹区的牡丹产品系列生产加工基地、曹县芦笋产品系列种植加工基地、鄄城中药材种植加工基地等都具有一定规模，占领一方市场，有的逐渐形成“一村一品、一乡一业”的专业化、基地化生产规模。2、发展农民专业合作社，搭建平台，推动土地流转。通过建立农民专业合作社，将农户分散的土地集中連片统一种植、统一管理，促进了土地流转，提高了农民的组织化程度，整合了土地资源，实行产、供、销一体化经营。抱团闯市场，提高了抗市场风险能力。全市共发展农业专业合作社26461个，流转土地73.2万亩。3、发展家庭农场，使土地向种田能手集中，提高了土地的经营水平，增加了农民收入。菏泽市每年有100多万农民外出打工，他们承包的土地有的无人耕种或者种不完，以每亩定额租金或以粮折价的形式转租给种田能手，流转入种田能手的土地达155.3亩。这样既增加了农民收入，又不荒废耕地，外出打工者可以专心在外打工挣钱。既解决了后顾之忧，也发挥了种田能手的特长，提高了土地的产出效益。涌现出了一大批种粮大户、大棚专业户等。

农村土地流转工作政策性强、涉及面广、工作量大，是一项系统工程，在实际工作注重解决了以下几个方面的问题：

1）首先要解决农民的思想认识问题。长期以来多数农民都是依靠土地谋生，对他们来说土地就是命根子。现在很多农民外出打工，增加一些收入，但他们绝大多数没有真正融入城市社会，尚无绝对安全的生活保障。当遭到失业，他们只能返回农村，自己的承包地是他们最后的生活保障，是一种托底性质的社会保障。有很多农民有惜地思想和担心情绪，是完全可以理解的。开展土地经营权流转要做深入细致的说服动员工作。通过典型引路、法律保障，确保农民土地流转无后顾之忧，提高农民流转土地的自觉性和主动性。不要急于求成，更不能强迫命令搞一刀切。因势利导，降低风险，稳妥开展。

2）加强组织领导。菏泽市县乡（镇）各级党政领导对这项工作极为重视，层层成立由主要党政领导和有关部门领导参加的专门领导小组，专门开展试点，召开动员大会，出台实施意见，并亲自到基层督导检查。组织各县区到先进市考察学习。注重培训指导，培训县、乡、村有关干部及有关人员。制定了一系列文件，印制明白纸，指导手册等，宣传入户，及时解决工作中的问题，使之有序开展。

3）坚持依法办事。《农村土地承包法》是落实承包经营权的法律依据，要坚持承包期三十年不变的政策，以确保承包关系稳定和农村社会和谐。菏泽用了四年的时间，为90%的农民承包土地确权登记、归档、颁证，督促县乡村抓好后续完善和管理，让承包农民吃上定心丸。土地经营权的流转要以“依法、自愿、有偿”为前提，充分尊重农民的意愿，实行分类指导，不搞一刀切。鼓励基层探索创新，发展适度规模经营。

4）完善服务配套措施。一是，强化技术指导，加强对作业单位的管理，加大督导检查力度，稳定农村土地承包关系，使农民放心流转土地。二是，健全服务平台。县乡普遍建立土地流转服务机构，建立完善管理工作制度、工作机制和工作流程。职责明确，服务到位，完善县、乡、村土地流转服务体系，构建县、乡、村三级农村土地承包经营权流转服务网络。建立健全土地流转的审报制度、程序制度、归档制度和风险防范制度，确保双方利益不受侵害。三是，妥善调解流转纠纷，这是规范土地承包经营权流转的必要环节。随着农村经济的发展，农村中一些深层次的问题逐渐暴露，侵害农村土地承包经营权的案件日益增多，处理不好不仅影响农民或经营者的积极性，也影响农村形势的稳定。要依靠国家颁布的《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》公平合理解决有关纠纷，维护承包关系的稳定和农村社会的和谐。为了减少纠纷的出现，力求堵住产生纠纷的源头，将纠纷解决在初步阶段。

5）健全土地流转激励保障机制。农村土地流转不同于一般的商品交易，目前仍处于发展阶段。为了促进激励农村土地流转，各县区都出台了一些相应的激励机制，制定了土地流转优惠政策。有（下转第165页）（上接第233页）的把成方连片流转土地面积达到一定标准的纳入农业综合开展项目，在资金、基础设施配套建设方面给予扶持，使其达到旱能浇、涝能排、沟相通、渠相连的高标准农田要求。有的与金融部门结合，开展“银农互助”，农民利用所持的“股权证”作为抵押物进行担保贷款，为发展生产提供信贷资金支持。

通过土地承包经营权流转，有力地促进了农村经济的发展，调动了农民的积极性，开创了新的局面，展示了广阔的前景。一是，壮大了农村经营主体。随着农村市场经济的发展完善，土地流转由过去的单一农户间流转逐渐过渡到目前的农户与工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作社组织、种养大户、家庭农场主等主体间的流转，呈现出流转主体多元化的趋势。各类不同性质、不同主体农业企业为了拓展生产空间、扩大经营规模与农户签订流转合同，采取“公司+基地+农户”的运作模式，不仅带动了土地流转，还培养了一批懂管理、善经营的农民带头人，成为农村先进生产力的代表和领路人，发挥了很好的示范带动作用，带动了一方农民致富。二是，提高了农业产业化水平。土地流转优化配置了农村土地资源，把分散的土地集中起来，为农业产业化发展提供了基础条件。获得土地的经营主体，为了进一步降低生产成本，提高经济效益，积极推进区域化布局、专业化生产、系列化加工、社会化服务、企业化管理措施，逐步建立了种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教等一体化经营体系，有效提高了农业的综合生产效益和市场竞争能力，拉长了产业链条，增加了产品附加值，促进了农业增效、农民增收。三是，推动了农业科技进步。土地流转使土地向种田大户和种地经营能手集中，这些经营主体自身科技水平较高，而且采用先进科技的主动性也相对较强。他们积极引进新品种，采用新技术，促进了农业科技的推广应用。同时土地的适度规模经营，在客观上为农业科技的应用推广提供了便利条件。四是促进了农村劳动力转移。土地承包经营权流转，将部分农民从土地上解放出来，使他们放心向二、三产业或城镇转移。同时，也使那些想出去还没有出去的农民打消了顾虑，促进了农村劳动力的转移。五是增加了农民的经济收入。对于转出土地的农户来说，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，还可以外出务工或投身其它经营活动，从而获得更多的收入。对于受让土地的经营者来说，人均占有土地资源量增加，可以通过规模生产、集约经营等减少成本，提高土地的综合产出效益。土地流转实现了供求双方的互利双赢，有效拓宽了农民的增收渠道。

在实际工作中还存在以下问题，急待完善和提高：1、部分基层干部对土地流转认识不足。有的无所作为、放任自流；有的行政干预，违背农民意愿，损害农民承包权。2、部分农民群众对土地流转的积极性不高，再加上土地资源紧缺，不愿放弃承包土地的经营权，造成土地流转工作难度大，难以形成规模流转。3、有的土地流转合同签订不规范，有的不签合同，双方的权利义务没有规定清楚，易引发矛盾纠纷。4、基层农村经营管理队伍不健全。乡镇经管站没有独立编制，多数是兼职，缺乏专职的管理人员。因此，还需要进一步加大工作力度，强化具体措施，把土地流转的各项政策落到实处，加快乡村振兴战略的实施。