近代上海公用事业特许经营

沈祖炜

开埠以后外国势力在上海设立租界，既破坏了中国的主权，又开始了比较先进的城市管理。上海城市公用事业的特许经营，就是一种比较科学合理的方式，这种方式促进了城市的发展，至今仍有参考价值。

1875年公共租界欲办自来水厂，由于盈利预期可观，有意介入的公司颇多。租界当局决定让有意向的公司参加投标。结果注册于伦敦的英商上海自来水公司中标，负责向公共租界供水。按照投标时的承诺，该公司的一切措置都须听命于工部局。工部局拥有一定干股，且随着公司发展而陆续增加。公司管理权由设在上海的董事会操控，而上海董事会又必须服从于工部局。公司盈利的大部分必须投入本公司，用于扩充资本金，扩大再生产，从而提高水厂的供水能力。

上海城市电气事业也是以类似方式创办的。1883年工部局同英商上海电气公司签约一年，后来由工部局电气处收回自办，继而又招公司商办，几经变化，直到1929年工部局以8100万两的价格将工厂和设备转让给美商上海电力公司。这时，明确了特许权转让的概念，也就是说，城市公用事业的经营权是属于市政当局的，而企业是有条件地获得特许，从而得到经营权让渡的。当时工部局开列的条件是，工部局保留回购电厂的权利；上海电力公司须向工部局交付电价5%的市政收入税；电力公司用于股东分配的净利限制在投资额的10%以内；超额盈利须拨作消费准备金，用来降低现有的电价；除住宅和商户用电外，电力公司须按工部局的意图，确保公共租界内各工业企业、道路照明和电车等方面的用电需要。

1862年成立的上海煤气公司同工部局长期维持的协议也十分清楚地说明了工部局给其特许经营的性质。煤气公司取得经营权的条件是，工部局有权控制煤气厂，租界道路照明用气减价25%。后来道路照明逐渐弃用煤气而改用电力，于是1916年修订协议，道路照明用气的减价优惠改为直接向工部局交付特许权费，并强调，该项特许权费的标准可以由工部局随时修订。

经营上海市内电话的上海德律风公司是通过竞标，夺得租界电话经营权的。根据1908年分别与公共租界工部局和法租界公董局签订的协议，该公司取得30年的经营特许。按照协议，工部局获得每股50两的干股1000股。协议还规定了工部局和公董局对公司经营具有决定权。1928年，工部局要求将市内电话改造为旋转式自动电话，由于公司未能同工部局达成一致，工部局遂决定另行招标。当时有美国和瑞典3家公司投标，结果美国摩根集团属下的国际电话电報公司中标，收购德律风公司，成立了上海电话公司。工部局许以在租界和越界筑路地区的营业权，公司则应允保持公司设备的先进性，负责装备自动电话系统。1932年自动电话改造工程竣工，按设计能力可装11万条线路，大大改善了市内电话网。

在市内公共交通方面，工部局也以特许权转让的方式进行管理。1905年英商上海电车公司获得在公共租界行驶有轨电车和无轨电车的专营权。1908年开通有轨电车线路，其条件是，总收入的5%作为专营权费支付给工部局；工部局可以在半夜12点至早晨5点以特别低的车费运输各类物资和从事环卫工作。公共汽车的行驶到1920年代才实现。1920年中国汽车公司申请营业，工部局要求公司捐纳重建西藏路桥工程款的20%，另交付25000两作为修路费用，每辆汽车每行驶一英里缴纳一分银的养路费，每辆车每年交400两银执照费。由于条件太过苛刻，该公司撤回了申请。后来工部局降低了1920年的要求，公司才于1922年开业。但是，工部局还是有权确定车型、路线、票价等经营要素，公司仍要向工部局缴款。

法租界的各项公用事业，一般也是以出让特许权的形式招商经办。这一方式在当时的华界也渐渐被采用。近代上海成长为远东第一大都市，其原因当然是多种多样的，然而在城市管理上，特许权转让也起到了积极的促进作用，这也是一个确凿的定论。

当代上海城市面貌发生了天翻地覆的变化，但是历史上一些有益的管理方式仍可引为借鉴。时下共享单车和网约车在管理上出现的乱象引起了市民的广泛热议，如果我们把此类利用城市公共道路资源的行业认定为现代城市公用事业的一部分，那么政府就拥有当然的垄断权和专营权，而企业只有取得政府的特许权转让，才可以经营。只有将规则和要求置于事前，政府才能更好地维护城市公共利益。