试论流浪乞讨人员对社会治安的影响及其对策

严瑞冰

【摘 要】流浪乞讨人员作为城市边缘人群，不仅有碍城市整体形象，影响周边社会秩序，更容易滋生众多治安案件。但我们不应只看到流浪乞讨人员对社会治安带来的负面影响，还应关注部分社会公民对流浪乞讨人员的虐待行为，以及不法分子利用流浪乞讨人员违法犯罪的行为，从整体上把握这一社会边缘人群对社会治安带来的多方面影响，进而分析其对策。

【关键词】流浪乞讨人员；治安管理；合理安置

一、流浪乞讨人员对社会治安的影响

流浪乞讨人员居于社会底层地位，居无定所，没有经济收入，生活得不到任何保障，其人格和心理都会越来越边缘化。他们的社会身份得不到认同，迫于生计就可能走上违法犯罪的道路，扰乱社会生活正常秩序。

近年来，“丐帮”黑幕频出，许多不法分子利用幼儿、残疾人进行乞讨，继而将乞讨所得收入囊中。为了利用公众同情心，这些不法分子甚至将原本健康的流浪乞讨人员变相伤害至残疾，给他们规定每日定量的乞讨数额，完成不了便会招来非人的虐待，动辄便是非打即骂。在街边乞讨的儿童，多数处于被监视状态，不卖力乞讨，或乞讨钱财达不到数量，都会给他们带来非人的虐待。本应在学校安心学习，在父母身边尽情玩耍的年龄，却不得不流浪街头，遭人白眼。

在东莞，甚至出现了专门的组织团体——“东莞丐帮”。该不法组织内部分工明细，有专门负责搜集幼儿、残障人员的情报分子，有逼迫儿童乞讨，“监督”乞讨的打手。在这些不法分子眼中，儿童和残障人士是像物一样，可以用来买卖的。街头甚至可以看到“转让”残疾人的告示，标明残障程度，一天可以讨到多少钱等等。

“只要是残疾的，残疾的越狠越值钱。用丐帮的行话说，相好，包相包得好。这叫相，相长的越惨、越丑，越能来钱。”一位了解东莞丐帮的人士如是说。广西梧州人卢剑秋早年在东莞失踪，十年以后，卢剑秋的姐姐在东莞发现了已经残疾正在乞讨的卢剑秋，但是姐弟相识，卢剑秋却让姐姐不要多管闲事，“不然我就砍死你”。

按刑法第二百三十四条规定，故意伤害他人身体，最高可处死刑。刑法第二百六十二条规定，以暴力、胁迫手段组织残疾人或者不满十四周岁的未成年人乞讨的，处三年以上七年以下有期徒刑。为了逼迫乞讨故意伤害他人身体，胁迫儿童进行乞讨，都已构成触犯刑法的行为。“丐帮”的种种恶行不仅是遭人唾弃的、违背社会公德的行为，更应得到来自法律的严惩。但如何杜绝“丐帮”，如何保障流浪乞讨人员的基本人权，又是摆在公安机关面前的一道难题。

二、我国现阶段对流浪乞讨人员的管理

多年来，我国对流浪乞讨人员的救助管理经历了许多的历史演变过程。大致可分三个阶段：

第一阶段是从新中国建立到改革开放。1949年11月，国家把流浪乞讨者救济与妓女改造统称为生产教养工作，交由内务部统一管理。50年代，各地先后设置了900多所生产教养院，收治40多万流浪乞讨者。经过十几年的努力，1961年基本改造完毕。

第二阶段是从改革开放到2003年“孙志刚事件”。改革开放后，沿海地区经济的高速发展吸引了众多的外来务工人员，部分流浪乞讨人员也随之进入城市，也为城市的治安管理带来了不小的挑战。1982年国务院制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”予以“强制收容遣送”。但随着“孙志刚案件”等恶性事件的发生，收容遣送制度引起社会各界的激烈讨论。收容遣送的运行机制和管理模式显然已不能适应社会的发展潮流，制度本身存在的弊端也逐渐明显，建立新的与时代符合的救助制度成为历史必然。

第三个阶段的标志是2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。自此，我国对流浪乞讨人员的管理制度发生了根本性的转变，救助目标从维护城市稳定向保障公民权利转变，更加注重社会救助的理念，而不是简单粗暴的收容管教。

三、对策及建议

（一）改变思想观念，加强综合治理

对流浪乞讨人员的救助管理问题是一个综合性的社会问题，与社会安全、城市发展、社会保障、国计民生等问题紧密相关。因此，问题的有效治理既是一个缓慢的过程，也必须依赖综合性的治理思路，即“社会控制”与“社会救助”相结合的治理。

首先，要继续完善政策制定。《救助管理办法》本身有一定的时代局限性，随着改革的深入，一些新问题新情况的出现呼吁新的政策法规的出现，从制度层面为救助管理提供明确清晰的框架。同时要做好救助制度与其他相关制度的有效衔接。

其次，要从单一的重“社会控制”和重“社会救助”转变为“综合治理”。既要实现城市的科学发展，又要满足弱势群体的生存发展需求。两种治理手段相互补充，相辅相成，才能更好地发挥作用。

（二）改革救助模式，实行多元治理

应鼓励个人、家庭、社区、非营利组织参与到整个社会救助体系的主体建构中来，全面整合社會资源。政府作为主导力量，应继续加大财政投入，完善人员配置，建立和更新必要的救助设施（如救助站、福利院等），提供足够的救助物品和服务，同时鼓励支持非政府部门的参与，为其发展提供良好的制度环境和资源支持。

其次，要建立起由民政牵头，公安、城管、社区协调联动的治理机制。民政部门作为负责部门，重点做好“社会救助”工作，公安、城管、卫生、交通、司法部门作为协助部门，重点做好“社会控制”工作。它们之间的职责划分应当明确，做好衔接和配合。

（三）创新救助方式，实行科学治理

分类管理。在科学分类的基础上，针对不同的对象选择不同的救助管理方法。要对流浪乞讨人员进行分类登记，建立起跟踪机制。对于需要救助的人要开展积极救助，对于“搭便车”的人要进行思想教育，对于扰乱社会秩序的违法行为要进行严厉打击。更重要的是，对于不同的救助对象，要根据他们的实际需求提供个性化的救助方案。如：对流浪孤儿，要及时联系相关福利机构予以接收，并为其提供生活和学习的良好环境；对残疾人，要根据其伤残程度，考虑由福利机构收养或进行技能培训，提供工作岗位。这是流浪乞讨人员救助管理的重要原则。

专业化管理。由于我国社会工作者队伍建设不健全，加之人事安排的限制性影响，救助管理站的工作人员普遍专业化程度不高。这是近年来几起恶性事件的重要原因。因此，应尽快建立专业的社会工作者队伍，推行专业工作方法，从而提升救助管理工作的科学化水平。

【参考文献】

[1]胡梅娟，流浪乞讨儿童救助难题，《瞭望》新闻周刊，2006-11-19

[2]周佑勇，《行政法原论》，中国方正出版社2005年版

[3]工晓玫：《解读<城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法>》，《社会福利》，2003年第7期

[4] 秦前红、宦吉娥，《从收容遣送到社会救助的法理学分析》，《武汉大学学报》，2005年第1期

[5]王思斌，《从管制到救助：流浪乞讨人员救助制度分析》，《中国党政干部论坛》，2008年第7期

[6]何可，《完善社会救助服务网络流浪人员救助进社区》，《河南日报》，2005年6月29日

[7]李欢、李小鲁，《乞讨低龄化现象探析》，《湖南民族职业学院学报》，2007年第3期

[8] 陈燕，《从源头上控制流浪乞讨现象》，《中国民政》，2006年第8期

[9] 徐芳，《我国社会乞讨现象的调查与思考》，《湖南师范大学学报》，2004年第5期

[10] 陈君君，《述评<城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法>》，《南京大学学报》，2008年第2期

[11] 陈溪，《我国流浪乞讨人员社会救助措施的法律思考一对我国地方性限制乞讨法规的反思》，《吉林大学学报》，2008年第3期