南京：内外兼修推进“城市双修”

叶斌

“城市双修”指生态修复、城市修补，是治理“城市病”、改善人居环境、转变城市发展方式的有效手段。中央城市工作会议指出，“城市双修”是不断提升城市环境质量、人民生活质量、推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要。2017年3月，南京被国家住建部正式列为第二批“城市双修”试点城市。作为一座有着深厚历史文化底蕴同时不乏现代气息的魅力之城，南京是如何做到既“守得住”也“望得远”，守护好绿水青山和城市遗迹，走出一条保护与发展并重的道路的？

问题导向，做好专项规划

2017年4月，南京市委、市政府专题审议了南京市“城市双修”试点实施方案，成立了由市政府主要领导担任组长，26个部门、11个区政府、15个开发区管委会及平台一把手组成的领导小组。明确城市双修工作要以“修”为着眼点，瞄准问题、聚焦问题，对山体、水系、生态绿地等进行修复，对城市功能设施、空间环境、特色风貌以及老旧城区进行修补完善。

为把好脉开好方，南京市通过现状调查、社会调查、综合评估3种方式，对城市问题进行总体评估。

针对城市中的生态环境问题和建设状况问题进行全面调查。对城市自然生态本底和环境质量进行调查，掌握生物多样性分布及保护状况，摸清城市及周边生态要素破坏情况，诊断生态要素的受损原因、程度、过程、机制等；系统解析城市在功能设施、空间环境、特色风貌等方面存在的不足，以及老旧城区存在的突出问题，找出“短板”和“欠账”。通过社会调查问卷，广泛了解、认真听取群众意见，使“城市双修”工作体现社会共识和群众意愿。综合现状调查和社会调查，结合部门意见，紧扣生态和民生，梳理城市在生态环境、功能设施、空间环境、形态风貌和文化保护等方面亟需解决的突出问题，为确定重点和制定计划提供依据。

在此基础上，根据城市总体规划、控制性详细规划以及统筹各相关规划，南京“城市双修”试点工作领导小组办公室组织编制了市“城市双修”专项规划。专项规划以问题为导向，从城市整体层面上对“城市双修”提出规划指引要求。同时，专项规划依据南京市“城市双修”试点实施方案，确定包括规划引导、制度保障工作等八大行动计划共271项具体项目，除了涵盖试点工作期限，还延伸至“十三五”期末，指导全市实现城乡联动、一体发展、全域双修。

通过坚持问题导向，系统梳理城市基础设施、公共服务、历史文化保护、城市风貌、生态保护等方面存在的问题和不足，南京期待以“城市双修”为契机，推动一批老大难问题得到有效解决。

内外兼修，提升市民幸福感

南京“城市双修”试点工作以全域为对象，目标是通过“内外兼修”提升全市域城市功能，治理“城市病”，提升市民获得感、幸福感，打造和谐宜居、富有活力、有南京特色的现代化城市。双修工作主要从修复生态环境、提升城市功能、保护与彰显历史风貌特色、增加城市公共空间、提升交通出行便利度、环境综合整治等方面开展一批“城市双修”项目。

生态修复，主要包括山体生态修复、水体综合治理、工业污染地（棕地）整治、湿地保护4类工作。目前，完成了“宁安”“宁启”铁路沿线可视范围废弃露采矿山地质环境调查工作；109条黑臭河道中，已有92条完成全部整治任务，完成1246个排口整治，实际完成清淤357万方；丁家庄保障房片区、江心洲中部片区的海绵城市示范区均在建设示范片区，并完成部分路段和地块建设；合作村地块二期土壤修复及地下水治理工程已竣工，原煤制气厂二期已完成修复工作，其他棕地治理项目正常推进；2017年自然湿地保护率达48%、湿地恢复面积3000亩、湿地保有量9.72万公顷的湿地保护目标已经达标，推进355平方公里示范区建设目标已完成，争取2018年底实现全市美丽乡村片区规划全覆盖。

城市修补，主要是空间修复和功能补充，前者是拆改有碍观瞻、影响人居环境的棚户区、老小区、老厂房，后者是补齐社区生活、市政配套等短板，让城市更宜居、运行更健康。

在城市功能提升方面，主要包括城市功能完善、低效用地再开发、老旧小区环境整治3类工作。目前，教育、医疗、养老、文化、社区配套等公共设施均按南京市公共设施配套规划标准严格实施，推进公共服务设施均等化；新改扩建幼儿园25所，创建20所园林式校园，建成20个老年人日间照料中心；低效用地再开发、闲置土地盘活按年度计划有效推进，167宗约872公顷再开发项目推进取得进展；结合适老化改造、老旧小区环境综合整治及老旧小区加装电梯，推进的社区空间微更新，2017年已完成9项试点工作。

在历史风貌特色保护与彰显方面，主要包括彰显城墙特色、城南历史城区保护与复兴、彰显近现代建筑特色3类工作。目前，明城墙玄武门—太平门段等沿线环境综合整治工程全面完工；对中华门及其周边地区“城、河、山、塔、寺、民居”融为一体的城市文化景观进行了综合整治，并以小规模渐进式地有机更新城南片区。原和记洋行冷库旧址、颐和路片区等近现代建筑和片区的保护完成保护更新规划。

在城市公共空间提升方面聚焦老城添绿、沿河沿江绿化空间品质提升、公园景区品质提升等工作，交通出行方面聚焦交通拥堵治理、公交服务能力提升、停车场建设等工作，环境综合整治方面聚焦道路环境整治、背街小巷及片区整治、绿雕、公厕改造等工作。这些问题的解决，都将提升南京的城市功能与品质。

把好关口，落实“双修”工作责任

“城市双修”是一个系统工程，需要形成统筹落实责任的工作机制。南京市要求各部门以高度负责的精神，明确标准，持续推进，久久为功，推动各项目标任务落到实处。

把好系统关，建立工作机制。结合南京市委、市政府著力推动的“对标找差创新实干推动高质量发展”工作，试点工作领导小组将“双修”评价指标纳入各部门对标找差核心指标体系，如公园绿地服务半径覆盖率、每千名老人拥有养老床位数、存量土地供应比率等，作为今后年度部门工作考核的重要指标。将“城市双修”专项规划中梳理出的重点区域、重点项目如跨行政区之间断头路贯通建设项目等，纳入2018年全市城建计划，保障双修项目落到实处。建立老城等重点区域激励清单和减负的负面清单，如持续建设民生设施、老城添绿工程，老城内禁止新扩建综合性医疗机构等。在工作机制上，所有试点项目均进行任务分解，明确进度要求和责任部门，确保试点工作抓落实。

把好细节关，落实惠民标准。南京城市双修试点工作涵盖各种问题，具体项目众多，既有主次干道整治、管线下地改造任务，也有绿化景观提升、老旧小区整治任务，以及当前全市实施的轨道交通建设、黑臭河道整治等方方面面的建设任务。本着好事办好、惠民利民的要求，南京市要求各责任部门通过进一步落细、落小、落实，力争做到每一个项目都精致精细、不留遗憾。始终坚持人民城市为人民，不断改善城市人居环境，切实让城市生活更方便、更舒心、更美好。

把好特色关，彰显城市特色。特色是城市的生命，更是城市的魅力所在。南京城市双修试点工作要求彰显特色，在各个专项行动的推进过程中，不能千篇一律、简单地复制拷贝。要从项目和区域的实际情况出发，注重历史和生态内涵的挖掘，保护好城市原有的街巷肌理，将新的设计理念与老的建筑元素有机结合，打造一批具有地方特色的经典街道、经典景观。

帕特里克·格迪斯在《进化中的城市》一书中说：“城市必须不再像墨迹、油渍那样蔓延，一旦发展，他们要像花儿那样呈星状开放，在金色的光芒间交替着绿叶。”南京，正在通过“城市双修”实现转型发展和高质量发展，这将不断提升市民的获得感、幸福感，让城市如花儿一样绽放。

（作者系南京市规划局党组书记、局长）