巴基斯坦国家安全新形势

朱启俊

【摘 要】自阿富汗战争后，随着政局动荡，经济停滞，巴基斯坦国家安全形势快速恶化，部分部落地区“塔利班”化，极端主义日趋活跃，分离主义活动增多。近年来，巴基斯坦政府采取多种措施打击恐怖活动，军事行动成效显著，经济形势初步好转，部落地区政治改革逐步推进，媒体管控卓有成效，恐怖主义、极端主义、分离主义的基础得到动摇，国内安全形势初步好转。但受历史惯性作用和国际因素影响，加之阿富汗恐怖主义的“溢出”效应，不稳定因素依然存在，巴基斯坦安全形势仍然充满挑战，不容忽视。通过对巴基斯坦国家安全新形势的发展以及面临困难的研究，可以更好地理解和分析巴基斯坦打击恐怖主义、极端主义和分离主义的思路方法，总结其经验和教训，具有一定的现实意义。

【关键词】巴基斯坦安全新形势

New Evolution of Pakistan Security Situation

【Abstract】Since the Afghanistan war， Pakistan's security situation deteriorated rapidly with turbulent political scene and stagnant economy， some part of the tribal areas are Talibanized， extremism and separatism are becoming more and more active. In recent years，Pakistani government has taken various measures to fight against terrorist activities， military operations have achieved remarkable successes whilst economic situation has gradually improved， tribal regional political reform has been started， media control is fruitful， the foundation of terrorism， extremism and separatism has been shaken， Pakistan government has achieved initial success regarding domestic security situation. However， because of historical inertia and international factors， coupled with the "spillover" effect of chaos Afghanistan， instability still exists， Pakistansecurity situation is still full of challenges， which cannot be ignored. Through the study of the development of Pakistan's new security situation and its challenges， it is of practical significance to understand and analyze the experience and inspiration from Pakistan's efforts to fight against terrorism， extremism and separatism.

2015年1月，巴基斯坦謝里夫政府实施了打击恐怖主义的20点计划——国家行动计划（NAP），旨在全国范围内打击恐怖主义的资金来源、招募以及行动自由，有效减少恐怖袭击事件，打击恐怖主义、极端主义和分离主义。两年多以来，巴基斯坦在打击恐怖势力、极端势力、民族分裂势力上已取了里程碑式的胜利。恐怖暴行死亡人数已降至2007年以来的最低点。据巴基斯坦和平研究所（Pakistan Institute for Peace Studies）发布的安全报告显示，2015年，恐怖袭击数减少49%，死亡人数减少40%。i 2016年恐怖袭击数进一步减少28%，死亡人数减少12%。ii

需要指出的是，巴基斯坦恐怖势力、极端势力和民族分裂势力仍有一定的社会土壤，在巴政府和军队的打击下呈现出合流倾向，加之国外某些政府和组织的资助、渗透，巴基斯坦国内安全环境仍不容乐观，极端势力短时期内难以根除，对国内安全环境仍会造成持久威胁。2015年国际著名智库经济与和平研究所（Insititute for Economic and Peace）仍将其列为全世界最不安全的五个国家之一。iv 2016年3月和7月发生的拉合尔恐怖袭击和奎达两起大型恐怖袭击，造成约130人死亡，数百人受伤，显示出巴基斯坦各类恐怖组织、极端组织、分离组织在政府的打击下仍有很强的生存能力，有能力发动大规模袭击，造成巨大社会影响。

一、巴基斯坦国内恐怖袭击减少的主要原因

（一）政府、军方密切合作，合力打击恐怖分子

叙利亚、伊拉克的局势表明，政局动荡是恐怖分子、极端势力滋生的一个重要原因。与扎尔达里执政时期冲突不断，政局不稳，国家陷入党派街头斗争，恐怖分子势力借机壮大不同，穆斯林联盟（谢里夫派）自2013年5月举行的国民议会选举以明显优势获胜v并成功组阁以来，虽然受到正义运动党和人民党的挑战，纳瓦兹·谢里夫也因腐败案辞职，但是穆斯林联盟（谢里夫派）执政地位稳固，在地方上如吉尔吉特-巴尔蒂斯坦也逐步扩大优势。vi

稳定的政局为打击恐怖分子奠定了基础，穆斯林联盟（谢里夫派）政府调整反恐机制组织，修订反恐法案vii，对恐怖分子恢复执行死刑，与哈卡尼网络等个别极端组织进行切割viii，发起宗教学校改革ix，与军方紧密合作打击恐怖分子，保护中巴经济走廊建设x，取得明显成效。Zarb-i-Azb军事行动成果显著，截止2015年12月，有3400名恐怖分子被打死，837个隐匿处被摧毁。xi巴基斯坦军方，辅以边境军团、警察部队等半军事组织，进行了有效的作战行动，将巴基斯坦塔利班逐渐挤压出盘踞多年的联邦直辖部落地区（FATA）特别是南、北瓦济里斯坦，斯瓦特谷地一带，为根治恐怖主义土壤提供了坚实基础。

（二）经济形势有所好转，恐怖主义倍增作用消退

恐怖主义的产生和贫穷没有必然联系，但是贫穷作为影响社会稳定的重要因素，很容易成为宗教极端势力发展壮大的催化剂。巴基斯坦近年来人口增长迅速，但经济增长缓慢，失业率居高不下，很容易与恐怖主义形成恶性循环。本届政府执政以来，虽然受到侨汇收入减少、农业负增长等不利因素影响，但是随着包括电力供应在内的基础设施状况改善以及安全形势改观，巴基斯坦经济逐步向好，且呈现出加速趋势。

据统计，巴基斯坦年经济增长率已由2011年的3.6%逐步攀升至2015年的4.2%，2016年预计达到4.5%，2017年预计达到4.8%（Asian Develepment Bank），通货膨胀率2015年降至2003年以来的最低点（Highlights of Pakistan Economy Servey 2014-2015）。

良好的经济发展势头特别是第二、第三产业的快速增长惠及巴基斯坦普通民众特别是部落地区民众，使得积累的矛盾得到缓和，而这一地区正是恐怖主义土壤所在，因为贫穷而参加恐怖组织现象逐渐消退，对反恐形势的好转起到了积极作用。

（三）部落地区改革逐步推进，政府对地方控制力加强

由于历史原因，联邦直辖部落地区（FATA）长期保持相对独立的地位。名义由联邦直接统治，实则由部落自治，司法上则沿袭1901年英国制定的《边境犯罪条例》。松散的部落自治体系使得这一地区很容易被入侵和控制。9.11事件后，巴塔组织在这一地区逐渐坐大，很多亲政府的长老被杀害，并在此地区逐步构建组织和扩大影响，成为其滋生的土壤。近年来，随着军事行动的进展顺利，巴政府已批准了旨在推动部落地区行政管理和司法改革的提案，等待国民议会批准逐步将其融入开伯尔-普什图省，强化政府在这一地区的统治存在xii。

根据最高改革委员会的一揽子方案，《边境犯罪条例》將被废止和取代，2017年底将会举行党派参与的地方选举。征兵额将会上升到20000人。上述这些措施将会极大的增强这一地区的安全形势。xiii与现有状况不同的是，目前巴基斯坦军方已加强对阿富汗边境地区的管控，不具有正当文件的阿富汗人将不被允许进入这一地区，这一决定遭到了阿富汗政府的强烈反对。

联邦直辖部落地区改革的启动和实施将给予平民更大的权力，党派参与、一人一票选举将逐步消除部落长老在这一地区的影响力，改变长期沿袭的行政、立法、司法制度，逐渐消除以前的部落松散的“半独立”自治地位，使其与开伯尔-普什图省融为一体，政府在这一地区的存在感会越来越强，恐怖组织、极端组织等势力对这一地区的影响会得到削弱，有利于根治这一地区自阿富汗战争以来的恶化的安全形势。

（四）持续开展反恐行动，力防腹地暴恐威胁

拉合尔、奎塔等恐怖袭击事件表明，随着巴基斯坦在部落地区严打恐怖分子行动取得成效，其恐怖分子会越来越多地把目光投向全国范围。哪一个地区反恐意识薄弱、疏于防范，暴恐活动就有可能在那里发生，特别是政治、经济腹地。为有效遏制这一情况，2017年2月，巴基斯坦发起“拒绝刺耳”行动（Operation Radd-ul-Fasaad），在军队、警察、民兵组织的统一行动、协调配合下，旨在巩固Operation Zarb-e-Azb成果，在全国范围内进一步打击恐怖分子威胁。在部落地区的库拉姆代理处，政府也要求人员上缴重武器，逾期不交者将面临惩罚。xiv截止目前，行动已取得明显成效。美国全权公使戴维德·希尔在拜访巴基斯坦三军参谋长巴杰瓦时也对这一行动进行了赞赏。xv

（五）监管引导双管齐下，民众反恐意识显著增强

媒体特别是网络媒体、社交媒体，具有传播性广、时效性强的特点，而恐怖组织往往利用这些特点，达到宣扬主张，扩大影响，压迫政府妥协让步的目的。针对这些，巴基斯坦做了很多切实有效的工作，不仅列取禁止报导的激进组织、“慈善”团体清单xvi，还利用手中所掌握的信息和资源，有效进行反恐宣传，引导大众舆论，起到了明显效果。例如，在白沙瓦陆军公立学校恐怖袭击发生后，巴基斯坦政府和军方在第一时间做出反应，揭露恐怖分子暴行，强烈谴责此次恐怖行为，总理纳瓦兹·谢里夫谴责本次袭击，称其为“国家的悲剧”，宣布全国哀悼三日，降半旗致哀激发了民众对于恐怖分子的憎恶，引起了世界人民的支持和同情，为打击恐怖分子做了充分的舆论动员。此外，在媒体中我们经常可以看到这样的宣传：“恐怖主义与伊斯兰没有关系”“伊斯兰是和平的宗教”等xvii。

媒体对恐怖主义的报道，有助于揭露恐怖分子的残酷暴行，不仅削弱了恐怖组织的民意基础，为打击恐怖分子提供民意基础，也无形中动摇恐怖分子的决心和意志，达到从思想上解除恐怖分子武装，不战而屈人之兵的效果。皮尤研究中心（PEW）的一项调查显示，巴基斯坦民众已越来越倾向于反对恐怖组织，支持政府行为，并在政府打击恐怖主义上表现出更多的自信，其中，巴基斯坦塔利班的欢迎率由2012年的17% xviii降到2015 xix年的9%，反感率则由52%增至60%，56%的民众认为政府在打击极端组织上取得进步xx。

二、巴基斯坦打击恐怖组织面临的困难和挑战

（一）社会基础难以快速消除，部分地区安全形势不容乐观

恐怖组织、极端势力、分离组织在巴国内具有一定的社会土壤和生存空间，短期内难以彻底消除。在巴基斯坦将伊斯兰作为增强国家团结和凝聚力的手段同时，各种伊斯兰思潮随之而成。长期以来，开伯尔-普什图省（KPK）、俾路支省、联邦直辖部落地区（FATA）地区民众国家意识、公民意识、法律意识比较淡薄，部落、宗教认同感强。巴基斯坦一直致力于加强中央政府权威，削弱部落长老的权力，也引起了部分保守势力的不满和反对。上世纪80年代以白沙瓦为中心的开展的“圣战”活动，使得白沙瓦成为对抗苏联的大本营，很多国际伊斯兰分子在当地扎下根来，与当地部落原住民通婚，在当地具有一定的社会基础。在联邦直辖部落（FATA）地区，虽然恐怖组织的根据地已经被摧毁，但是恐怖组织采取化整为零的做法，在该地仍有巨大影响力，部分据点仍未清除，如斯瓦特谷地一部分xxi。在国际、国内各种势力的参与支持下，以俾路支解放军（BLA）为代表的分离组织长期致力于俾路支独立，呈现出越来越多的暴力化倾向。

（二）阿富汗安全形势恶化，溢出效应在所难免

近年来，阿富汗国内安全形势一直未有好转，北部、南部地区形势急剧恶化，军民伤亡严重。xxii政府与塔利班打打谈谈，一直未取得突破性进展。基地组织、伊斯兰国趁机渗透发展，活动日益频繁。阿富汗重建特别监察长（SIGAR）发布报告称，阿富汗政府控制或影响的地区已经由70.5%减少至65.6%。xxiii 2016年前8个月，阿富汗政府安全力量死亡人数超过15000人。xxiv 在前9个月中，平民死亡人数达到8397人，是自2009年以来的最高点，其中儿童死亡率比2015年增加15%，武器致伤人数达到57306人。xxv 截止2016年11月，因冲突而无家可归的难民达50万，创历史新高，且部分难民来自巴基斯坦。xxvi阿富汗安全形势的恶化，加速了恐怖主义在这一地区的渗透和向更广阔区域的溢出，必然会影响到巴基斯坦国内安全形势。

（三）巴、阿边境监控困难，恐怖组织有隙可钻

目前，巴基斯坦、阿富汗实际以英印殖民政府留下来的“杜兰线”为界，普什图人被此线一划为二。近2600千米的边界附近地形崎岖，山脉纵横，监管十分困难。普什图人往来自由，也给恐怖组织的渗透行为以可乘之机。而且“杜兰线”作为英国殖民者强加给阿富汗的边界，一直不为阿富汗政府所承认，这势必会影响两国在反恐方面的信任与合作，很多恐怖组织干脆将基地设置在阿富汗一侧，越境发起恐怖袭击，以逃避巴基斯坦的打击。2015年巴基斯坦塔利班（TTP）以阿富汗为基地发起了12起恐怖袭击。xxvii 2016年造成61名学员死亡，165人受伤的奎达警察训练学院恐怖袭击事件，袭击者据信就是来自阿富汗，并与阿富汗一侧的操纵者保持联络。xxviii 而巴基斯坦所采取的跨边境打击行为在没有得到阿富汗一方许可、合作的情况下，虽然有可能取得一定效果，但在采取行动过程中存在诸多不便和困难，也必然会引起阿富汗政府的强烈不满。xxix

（四）国际因素参与介入，安全形势错综复杂

巴基斯坦地处南亚次大陆，面向中亚腹地，与西亚、北非的经济、文化、宗教联系紧密。对于中国而言，巴基斯坦是中国与伊斯兰国家进行交流沟通的重要纽带，且处于一带一路的关键节点上，瓜达尔港的建成也有利于破解“马六甲困局”。历来巴基斯坦就是国际势力交锋的焦点之一，地理位置十分重要。西方国家、印度甚至某些阿拉伯国家xxx等情报组织在此地活跃，个别国家暗中支持巴基斯坦国内的恐怖组织、分裂势力和极端组织，提供资金和武器支持，以达到加剧巴基斯坦动荡，削弱巴基斯坦国力、维护自身利益的目的。国际恐怖主义跌宕起伏，以“伊斯兰国”、基地组织为代表的国际极端组织与巴国内恐怖组织交织一起，严重威胁巴安全稳定。

而美国在批评巴国内人权状况的同时，还多次指责巴政府、军方打击恐怖分子不利。2016年，五角大楼更是无视巴基斯坦在打击恐怖组织上的牺牲和成效，借故阻挡了3亿美元的军事援助。xxxi巴基斯坦多次指责印度支持其境内的分离组织和恐怖组织。2016年8月，印度总理莫迪在国家独立日的演讲中，对“俾路支省（Baluchistan）、吉尔吉特（Gilgit）以及巴控克什米尔地区的人民表示感激”，引起了巴基斯坦的强烈不满。xxxii 2016年3月，一位名叫库尔布尚·苏迪尔·贾达夫的印度人在巴基斯坦境内的俾路支斯坦因从事间谍和破坏活动被逮捕。拒其供认，其为印度情报组织研究分析局（RAW）工作，卷入了一系列旨在使巴基斯坦陷入动荡的活动。xxxiii

三、前景展望

就目前形势看，巴基斯坦在打击恐怖主义上采取多种综合手段，国内安全形势有所好转。多年的恐怖袭击给这个国家带来了伤痛，巴基斯坦政府在打击恐怖主义上做出了重大贡献，也付出了重大牺牲，截止2017年4月，已有超过6万人丧生。在安全形势明显改观的同时，仍然面临重大的风险和挑战，国际、国内因素交织，安全形势彻底好转仍然任重道远。未来巴政府应当继续完善其国家安全策略，注重标本兼治，继续严厉打击恐怖组织，加强与邻国的合作协作，完善边界管控体系，积极参与阿富汗和平进程，切断恐怖组织的资金链、人员链。巴国内安全形势动荡不仅影响其国内的安全与稳定，還会对地区产生溢出效应，直接威胁到新疆反恐形势和中巴经济走廊（CPEC）建设，进而影响到“一带一路”的关键国家和关键结点，我国必须充分认识到巴国内安全形势稳定的重要性，加强研究，做好应对。

注释：

i Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2015， P. 1.

ii Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2016， Vol.9-Spring 2017（Jan.-June） No.1， P. 13.

iii “Fatalities in Terrorist Violence in Pakistan 2003-2017”， South Asia Terrorism Portal， http：//www.satp.org/satporgtp/countries/pakistan/database/casualties.htm

iv Institute for Economics& Peace， Global Terrorism Index 2015， P.12.

v “Pakistan Election 2013 Detailed Results”， Web.PK， May 15， 2013， https：//www.web.pk/2013/pakistan-election-2013-detailed-results/

vi “Gilgit-Baltistan polls： PML-N grabs half of assembly seats”， The Express Tribune， June 9， 2015， https：//tribune.com.pk/story/900299/gilgit-baltistan-polls-pml-n-

grabs-half-of-assembly-seats/

vii Anti-Terrorism Amendment Act 2014， Senate of Pakistan， Jun 18， 2014， Registered No. M-302/L.-7646

viii “Pakistan， Haqqani network are not 'friends'， says Aizaz Chaudhry”， Dawn， Mar 28， 2017， https：//www.dawn.com/news/1323350

ix Mohammad Ali Babakhel， “Madressah reforms”， Dawn， Dec 12， 2015， https：//www.dawn.com/news/1225968

x 15，000 troops of Special Security Division to protect CPEC projects， Chinese nationals，Aug 12，2016， https：//www.dawn.com/news/1277182

xi “Zarb-i-Azb： Phenomenal success achieved， says ISPR”，Dawn，Dec 12， 2015， https：//www.dawn.com/news/1225922/

xii “Pakistan approves landmark reforms for tribal areas”， ALJAZEERA， Mar 2， 2017， http：//www.aljazeera.com/news/2017/03/pakistan-approves-landmark-reforms-tribal-areas-170302131637593.html

xiii Dr Muhammad Khan， “FATA reform package”， Pakistan Observer， Jan 14，2017， http：//pakobserver.net/fata-reform-package/

xiv “Kurram Agency tribesmen asked to surrender heavy weapons”， The Times of Islamabad， Dec 28， 2016， https：//timesofislamabad.com/kurram-agency-tribesmen-asked-surrender-heavy-weapons/2016/12/28/

xv “US envoy appreciates Operation Radd-ul-Fasaad for eliminating terrorism”，The Express Tribune， Apr 11，2017，https：//tribune.com.pk/story/1380901/us-envoy-appreciates-operation-radd-ul-fasaad-eliminating-terrorism/

xvi “Crackdown on terror？ Pakistan bans media coverage of JuD，？LeT”， India Express， Nov 3， 2015， http：//indianexpress.com/article/world/world-news/crackdown-on-

terror-pakistan-bans-media-coverage-of-jud-let/

xvii “Pakistan warns against defaming Islam”， The Nation， Feb 15， 2017，http：//nation.com.pk/national/15-Feb-2017/pakistan-warns-against-defaming-islam

xviii “Pakistani Public Opinion Ever More Critical of U.S.”， Pew Research Center， Jun 27， 2012， http：//www.pewglobal.org/2012/06/27/pakistani-public-opinion-ever-

more-critical-of-u-s/

xix “Topline Questionnaire”， Pew Research Centre， Mar 30， 2016， P.3

xx 同上

xxi Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2015， P. 54.

xxii “Challenges and Opportunities for Afghanistan in 2017”，The Diplomat， Dec 29， 2016， http：//thediplomat.com/2016/12/challenges-and-opportunities-for-

afghanistan-in-2017/

xxiii “Afghanistan： Who controls what”， Jan 24， 2017， Aljazeera， http：//www.aljazeera.com/indepth/interactive/2016/08/afghanistan-controls-160823083528213.html

xxiv “Afghan Forces Suffered 15，000 Casualties in First 8 Months of 2016”， The Nation， Oct 2016， http：//nation.com.pk/international/31-Oct-2016/afghan-forces-suffered-15-000-casualties-in-first-8-months-of-2016

xxv The Humanitarian Coordinator， 2017 Humanitarian Plan， P.6.

xxvi 同上

xxvii Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2015， P. 54.

xxviii “Assailants came from Afghanistan， PM told”， The Newspapers Staff Correspondent， Dawn， Oct 26， 2016， https：//www.dawn.com/news/1292349/assailants-came-from-afghanistan-pm-told

xxix “Pakistan shells border with Afghanistan as tensions rise over terrorist attacks”， The Washington Post， Feb 21， 2017， https：//www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/pakistan-shells-border-with-afghanistan-as-tensions-rise-over-terrorist-attacks/2017/02/20/2d0157e2-f0aa-11e6-a100-fdaaf400369a_story.html？utm_term=.c7d8ac04a311

xxx Rasul Bakhsh Rais，The Emerging National Security Challenges for Pakistan， Hilal English， Oct 2015

xxxi “Pentagon blocks $300 mn military aid to Pakistan”， The Hindu， Aug 4， 2016， http：//www.thehindu.com/news/international/Pentagon-blocks-300-mn-military-aid-to-Pakistan/article14550804.ece

xxxii “Narendra Modis Independence Day speech： PM throws down Balochistan？gauntlet”， India Express， Aug 16， 2016， http：//indianexpress.com/article/india/india-news-india/pm-narendra-modi-balochistan-independence-day-congress-pakistan-salman-khurshid-2977554/

xxxiii “Pakistan Releases Video of Indian Officer， Saying Hes a Spy”， The New York Times， Mar 29， 2016， https：//www.nytimes.com/2016/03/30/world/asia/pakistan-releases-video-of-indian-officer-saying-hes-a-spy.html？_r=0