垃圾回收的二十年坎坷路

任婉晴 张慧芳 葛晓东

从1998年北京市成立第一个有用垃圾回收中心算起，2018年，已经是开展城市生活垃圾回收工作的第20个年头了。

如今，随着“垃圾围城”的话题越来越受到社会广泛关注，政府接连出台了不少针对生活垃圾分类处理的法律法规、实施办法，试点从北京、上海等城市逐渐辐射全国。态度也从倡导、鼓励变为了强制。

60亿吨垃圾催生首批试点

随着城市化进程的不断发展，国内的垃圾问题日益严重。早在2000年，全国年垃圾清运总量便已超过1.4亿吨，且以8%的速度继续增长。全国无序堆放的垃圾总量多达60亿吨，占用土地5亿平方米，不仅严重污染大气和地下水资源，更有引发气体爆炸事故的隐患。

在此背景下，当年。建设部出台《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，首批确定了八个试点城市——北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林，从此拉开了全国城市生活垃圾分类收集试点工作的序幕。

自此以后，我国垃圾分类处理工作经历了三轮要有效回收垃圾，关键是要把分类投放、分类收集、分类运输、分类处理这四个环节连成一条线阶段性尝试。

厦门湖里区禾山街道禾山社区联发欣悦园小区住房将矿泉水瓶放入垃圾分类回收箱里

北京市的示范作用尤为明显。在前期摸索阶段，由于我国垃圾分类方式没有统一标准，效果甚微；随后。借助举办北京奥运会的契机，这一工作进入快速发展阶段，北京加大了在分类收集方面的投入，在北京奥运期间.基本实现全部场馆的垃圾分类收集。2009年。北京趁热打铁出台了一系列垃圾分类实施办法，逐渐将以厨余垃圾为主的分类方式纳为重点。值得一提的是，北京市还重启了生活垃圾分类收集试点实施工作，在15个小区、59家党政机关及学校进行试点，建立了一支拥有147名分类指导员的队伍，以提高源头分类质量。

在整个“十二五”期间（2011～2015年）。全国垃圾分类处理工作进入新阶段。在总结前两个阶段工作的基础上，针对分类效率不高等问题，相关部门又制定了一系列政策、制度和措施。同时，更多的城市加入进来。继续推动生活垃圾分类工作。

例如。北京市共创建了3759个达标小区，并在此基础上打造精品小区.完善垃圾分类硬件设施。同时加大宣传动员力度。上海市政府启动了《上海市促进生活垃圾分类减量办法（草案）》，共覆盖居住区、机关、企事业单位、学校等分类场所万余个，居民205万户。广州市在6个小区（机团单位）正式启动生活垃圾计量收费试点工作。全面深化生活垃圾源头分类处理。南京市政府施行《南京市生活垃圾分类管理办法》，对垃圾的分类收集、运输及处理作出规定，并强调不分类投放生活垃圾的，由城市管理行政执法部门责令改正；拒不改正的，处以50元以上200元以下罚款。宁波市出炉《宁波市生活垃圾分类处理与循环利用工作实施方案》，实现了生活垃圾分类实施范围的全城覆盖。

垃圾分类，谁来负责

对于垃圾分类工作而言，厨余垃圾的处理一直是道颇具中国特色的难题。佳肴固然美味，可残羹冷炙汤汤水水，不仅数量庞大，其中的有机物，更会加速变质。甚至污染垃圾中的可回收物，着实令处理者犯难。

早在2005年，针对这一问题，北京市市政管委就出台了《北京市餐厨垃圾运输处理管理办法》，2009年。又正式下发了一系列关于餐厨垃圾收集和处理的文件，在原先垃圾可回收与不可回收的“二分法”基础上，增添了厨余垃圾分类，并尝试打造试点鼓励居民把垃圾分为干湿两类，以便后续末端处理资源化再利用。

然而，更棘手的问题反而来自于前端。

尽管北京市已在各小区放置有厨余垃圾、可回收物和其他垃圾三类垃圾桶，但每天清晨，所有垃圾桶中的废弃物都呈无序状态，垃圾分类的宣传板沦为摆设。

环保组织自然之友垃圾减量项目主任孙敬华告诉《瞭望东方周刊》：“原本，小区里的垃圾分类指导员的职责是对居民垃圾分类宣传、指导和监督，但后来却退化成每天从居民随意投放的垃圾袋中，徒手捡出厨余垃圾。这是非常普遍的现象。”

杭州的社区垃圾分类督导员杨建承也提出过这个问题，他说，多年的生活习惯难改变，居民的自主性还比较低。加之，杭州这样的大城市人口流动性强，在小区租住的外来人口没有接受宣传指导，常常不知道如何分类。

2015年，《中國青年报》曾对我国垃圾分类现状进行网络调查问卷，在2000名受访者中，仅38.2%表示自己一直在坚持分类存放、投送垃圾。

而这只是当前垃圾分类困局的一个缩影。背后隐藏的，是整套垃圾分类流程执行前端的根本性漏洞一责任不明。分拣垃圾到底该由谁负责？是生产垃圾的居民。还是拿着管理补贴的保洁人员？

有评论认为，居民所交的物业费中已包含垃圾处理费用，可数量有限的垃圾分拣员显然无法负荷如此庞大的工作量。

在这一点上，上海市的探索更有借鉴意义。在上海，多年来的宣传教育和活动开展，使得公众对垃圾分类的认知度有了极大提高。早在2007年的万份抽样调查就显示。公众对垃圾分类观念知晓率达到90%。

“四环”如何成“一线”

垃圾分类处理工作存在的问题还不止于前端。

一方面，当前我国的大部分城市。特别是发达城市，普遍面临垃圾处理能力跟不上垃圾增长速度的局面。2016年。北京平均每天产生2.38万吨生活垃圾，同比增长了2100吨。据北京市城管委主任孙新军介绍，目前北京几个主要垃圾处理场地均在超负荷运行，有的负荷率甚至达到230%。

另一方面。北京市垃圾分类试点小区仍存在“先分后混”的现象。有居民质疑：我们将垃圾分类之后。怎么就来了一辆垃圾车把所有垃圾一起拖走了？

这暴露出垃圾分类流程执行后端的漏洞——配套机制不健全。

“虽然北京的垃圾分类进行了很多年。资金也投入不少，但效果确实不太理想，症结就在于前期准备工作不充分，没有形成一个完整的思路。只是先做前端分类，而后端的整个体系，包括分类运输和分类处理等环节都没有打通，所以工作就只停留在表面。”北京环卫集团城市微环境公司运营事业部副部长孙璎说。

在北京师范大学环境史博士、北京零废弃发起人毛达看来。解决这一问题并不困难，关键是要把分类投放、分类收集、分类运输、分类处理这四个环节连成一条线。“十几年来，我们除了在‘分类投放上做了些工作，后面三个环节都没做。”

在这方面，北京环卫集团经过多年来对“大环卫、全覆盖、一体化”服务模式的探索。已初步形成了集布网、收购、增值、集运、处置于一体的“京环模式”，初步形成了健全的整套垃圾分类处理机制。

激励与处罚，两手都要抓

通过激励居民主动参与垃圾分类。培养居民养成由随手“扔”变成随手“分”的习惯由此堵住垃圾分类前端的漏洞；通过搭建分类收集、分类运输、分类处理等环节的配套机制。监控各类垃圾最终的处理流向，进而解决垃圾分类后端的问题。这是否足以形成垃圾分类回收的闭环？

2016年6月，国家发展改革委、住建部发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》。8个月后.正式实施方案下发。方案要求。在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类；到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。

有评论认为，国家此举，明为“强制”，暗则为“保护”——针对垃圾分类难以产生持续性效果这一老大难问题，提供法律法规的保障。

要实现强制执行的效果，既要发挥激励机制的作用，也要用处罚机制来强化效果。

中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君说，生活垃圾要在源头进行强制分类。不分类要被处罚，只有这样，长此以往。民众才能建立起环境友好意识，垃圾分类才得以成为每个人的基本素质。“此外，还需要一个专门的资金机制.进行生活垃圾分类的反复宣传教育。以及給予对厨余垃圾、可回收物进行资源利用的企业一定补贴。动员更多力量参与其中。”

在这一点上，广州市无疑最有发言权。2011年。当地就推出了国内首部针对垃圾分类的法规。

2018年7月20日起，为推进各行各业参与垃圾分类，广州市城管委联合各部门举办新出台的《广州市生活垃圾分类管理条例》普法培训。广州市城管委分类管理处负责人彭自良介绍。广州市城管部门正联合住建部门，构建垃圾分类诚信体系。以后执法中如发现物管企业未参与或不愿配合分类。可通报住建部门记入诚信系统。被记入诚信系统的物管企业，日后在广州从事经营行为时，或因不良诚信记录受到影响。