中国近代商人与国家关系的变迁研究

□ 欧阳裕德

当今的中国经济正处于全面、深刻的优化调整阶段。其中，商人与国家的关系也经历着巨大的转变。对于商人与国家来说，到底什么样的关系才是稳定、健康的？从积极的角度分析，改革开放后中国快速发展，跃升为世界第二大经济体，离不开中国商人做出的贡献。但是从消极的方面讲，也带来了官商勾结、行贿索贿、权力寻租等腐败问题。早在近代商人群体崛起时期，上述问题同样存在。“官商”是历史中长期存在的一个重要概念，根据不同的时期可以划分为互动、联姻、内卷等多种形式。傅筑夫认为：“封建社会的官商主要是一种贩运性商业，因而其不但起不到作为资本主义生产方式发展的历史前提的作用，而且适得其反地在起着消极阻滞作用。”[1]布罗代尔认为：“官僚是中国社会中唯一的几乎不可打破的高级阶层……一名官员视贿赂为天经地义，借以致富而毫无歉疚。”[2]王亚南认为，“在分离的封建局面下，商业资本的活动是要遭受严厉限制的，而在集权的封建局面下，集权政治在交通、货币、税制统一上的诸般努力，都大有助于商业的发展。”[3]马敏指出：“中国商人与官僚两大群体的互动，及传统绅仕向绅商群体的转化过程，指出了中国早期资本家阶级通过绅商群体所集中体现出来的对封建统治势力的严重粘连性和依附性，及由此导致的经济和阶级结构的致命弱点，是中国资产阶级革命无法最终成功的重要根源。”[4]以上研究颇有见地，但研究近代中国的官商关系，既要考虑其经济效益，又要考虑其政治效益。本文按照近代商人的依附关系，即商人对谁负责，将近代商人群体分为：官商、买办、民族资本家三类，并逐一研究三者相互转换以及与政府博弈的过程，通过考察这个变迁过程，从中发现规律性认识。

一、中国近代商人群体的类型分析

近代商人群体可以细分为三大类：服务于政府的官商、中介性质的买办及民族资本家。在中国封建时代，就一直存在民间商人，他们主要靠小作坊等形式从事商业活动，他们是重农抑商政策最直接的受害者。官商是由政府指派在特定的领域从事商业活动的商人，可细分为从事贸易活动的官商（如盐商等）和从事制造业的官商（如钱币、兵器铸造等）。鸦片战争后，官商虽然代表政府，但不再具有垄断性，出现了官督商办与官商合办两种新的形式，同时出现的还有涌入中国的外商及受外商雇佣的中介性质的买办商人。1894年甲午战争后，帝国主义在中国拥有了投资办厂的特权，并通过开办银行、控制矿山等方式掌控了国家的经济命脉。这在客观上刺激了近代中国资本主义的发展，迫使清政府调整对民族企业的政策，涌现出大量民族资本家，原先只服务于外商的买办也逐渐投身民族企业。

（一）官商

重农抑商是我国封建社会历朝历代最基本的经济指导方针。为了打压商户、增加财政税收，早在春秋战国时就实行过盐铁专卖，又称盐铁官营。清末时期，随着西方列强入侵，中国的自然经济受到西方资本主义经济的冲击，迫使以农业为主的传统经济向着商业经济转型，商人的地位逐渐加强。这些商人仍然具有官员的属性，于是出现了“红顶商人”的说法，即政府里的官员同时以商人的身份出现，兼具公务员和商人两种角色，即通常所说的官商。这类商人与政府有着千丝万缕的联系。

随着洋务派兴起及中央集权削弱，清末时期逐渐产生了两种新的经济体制，即官督商办与官商合办，这种“官与商合”的模式简单概括就是清政府利用民间的私人资本创办工业企业，这些企业虽然在性质上是商办，但实际控制权在政府。此时的商人不一定像“红顶商人”具有官员背景，多是来自民间的资本拥有者。

这种“官与商合”的理念看似新颖，其实在我国封建社会时期并不少见。明清时代的中国瓷器业、采矿业就有官督商办的先例，1840年前广州的十三行也是政府委派的官商，这些官商无一例外为政府服务，其存在意义更多地在于维持政治体系的稳定。洋务运动时期，中国虽然受到西方资本主义的影响，但是由于历史和阶级的局限性，洋务派的根本出发点仍是为了维护封建统治。

（二）买办商人

买办群体的出现对中国近代经济社会的发展具有深远影响。伴随着资本主义进入中国而发展壮大，买办商人是中国从传统的自给自足的小农经济向商品经济过渡的见证者与内在推动者，他们的影响体现在社会各个方面，深入社会各个阶层。在近代史的研究中，对于买办的评价褒贬不一。

从事买办职业的人，无论之后从事什么职业，即使投资建设民族资本企业，他们在鸦片战争时期或多或少有过损坏国家利益的行径，如早期的徐润等人，都是曾经倒卖黑药的能手。正如严中平先生所述，买办“在外国资产阶级的操纵、指使和庇护之下，发挥为外国资产阶级压迫和剥削中国人民的作用，通过为外国资产阶级积累资本的方式以积累自己的资本。”[5]（P81-98）

虽然大部分人对买办商人持上述负面看法，也应理性客观地看到他们的正面作用。这批最早受西方资本主义思想冲击并有所行动的人，很快意识到国家求变图强的迫切需求，率先投身到早期的经济现代化建设中。有些人将上述投身民族企业的买办商人，简单地归为民族资本家而忽视其买办的身份，这显然也是不合理的。买办商人作为中外贸易媒介，在短时间内积攒了大量财富。在与外商的长期接触中，他们看到了现代化企业给自己带来的巨大利润，开始创办投资现代化企业，投身现代化企业建设，为近代民族资本的兴起发挥了重要推动作用。

（三）民族资本家

民族资本产生于中国半殖民地半封建时代，是一种独特的经济形态。他们最基本的特点，就是相对于本国的官僚势力以及外国的资本主义而独立存在。他们有的由原先的官僚转化过来，目睹国家遭受列强入侵而日渐衰落，毅然弃官，走上实业救国的道路；有的从买办商人转变而来，但已经脱离了原先的中间人身份，开始创办民族企业；还有的由于受到非法官僚的操纵与压迫，从原先的官商合办的体系中转化而来。

早在西方列强叩开中国国门时，民族资本主义就已出现，但在初期发展困难重重，面临多方面的障碍：一是外国资本主义的破坏，二是受到封建势力及传统的重农抑商思想的限制，三是受到官僚阶级的打压。随着国门进一步被打开，洋务派创办了一批军事及民用工业，促进了民族资本主义的发展。甲午战争后，帝国主义加大对华资本输出，进一步破坏了中国的自然经济，客观上也为民族资本主义的发展创造了条件。同时，清政府为扩大税源，也放宽了对民间设厂的限制，在史无前例的民族危机刺激下，许多人走上实业救国的道路。这段时间涌现了张謇、荣德兴、荣德生、周学熙等一批优秀的企业家。1912—1919年间，中国民族资本主义的发展迎来了短暂的春天，主要原因是辛亥革命推翻了封建帝制的统治，推动了资本主义的发展，帝国主义国家也因陷于第一次世界大战而放松了对中国的侵略。数据显示，1912—1919年间，中国新建矿业450余家，新增资本多达13000万元，其增长的速度超过了过去半个世纪的总和。

需要说明的是，像张謇这样的民族资本家仍然借助了封建官僚的势力，他们不得已依赖官僚，既是为了经济利益，也是为了实现救亡图存。与洋务运动官商制度之中的私人资本不同，后者更多的是为了迎合当时的政府，其动机更多地出于政治方面的考量。

二、中国近代商人与国家关系的历史考察

在我国封建社会，农业在传统自给自足的自然经济中发挥着不可替代的作用，农业决定一个国家的兴衰存亡，从提供基本生活保障方面来看，发展工商业远不如发展农业重要，因而重农抑商的经济思想始终占据绝对主导地位。封建统治者认为，工商业带来的巨大利润会引导农民舍本逐末，影响封建统治的稳定。例如清代的“一口通商”，对于沿海地区日渐兴起、繁荣的对外贸易，清政府高度警惕并严格限制在广州十三行区域内。1911年辛亥革命爆发，中国封建帝制瓦解，民族资本主义得以发展。民国时期，国内实业集团纷纷成立，开工厂、设银行蔚然成风，民族资本主义在短短几年内有了显著增长。

（一）买办兴起（1840—1860年）

大英帝国的炮火将中国封建社会的大门敲开，先进的资本主义经济对落后的自给自足的小农经济产生了巨大冲击。随着帝国主义对中国的侵略日渐深入，中国政府被迫放开对于帝国主义与清政府中间人“买办”的限制，承认买办具有法律上的特权，例如政府无权对买办进行审讯拘捕等。1842年中英《南京条约》第五款规定，“凡有英商等赴各该口贸易者，勿论与何商交易‘均听其便’”。1844年的中美《望厦条约》第八款规定，雇用买办等人“应各听其便，中国地方官勿庸经理”，由此打破了清政府百余年来“以官制商，以商制夷”的贸易制度。这一时期，由于种种特权、丰厚的利润，加之适应封建政权的原因，买办由鸦片战争前社会地位比较低下的人（如徐润、唐廷枢等），逐渐向士绅阶级转变。买办的官僚化，证明买办商人地位的提高，也间接反映当时中国的官本位思想仍然没有改变。正如盛宣怀曾经说过的：“目前办理商务，若不愿为他人之下，仍可列主事之衔。”

这一时期，买办兴起可以说是风生水起，无论原先的行商还是官员，都希望加入买办群体，借助外国资本获得巨大的利润。1843年清政府收入为3700万两白银，1868年为6100万两白银，而在1840—1894年买办收入就达5亿两白银，其年均收入约为清政府国库收入的五分之一。[6]由于清政府落后的思想对于商业活动的限制以及民众思想意识的落后，买办群体并没有向官督商办的官员或是民族资本家进行转变，更多还是停留在帮助帝国主义侵略中国。受客观因素影响，后人对于买办群体的历史评价多为负面。

买办商人后来积极响应官商合办企业，并发展自己的民族企业绝非偶然，是在情感、经济及政治的三重动力下实现的。首先，在民族情感上，许多买办商人虽然长期与外商开展贸易，但是他们的民族意识并没有被削弱，有的甚至得到了加强。买办出身的徐润，早年受到外商照顾，然而当李鸿章招其进入轮船招商局时，他欣然加入。同是买办的郑观应，将其对于民族存亡的担忧总结成了《盛世危言》。买办的身份使这些商人更加近距离感受到来自帝国主义的欺压，激发了他们的民族主义思想。其次，在经济利益上，买办商人深知只有得到政府的允许，才能进入那些蕴含巨大利益的领域（如航运）。同时，考虑到政府的公信力，商人投资政府，更加安全也更能保证收益。事实证明，清政府大都按章、按时给官商合办企业分发红利。最后，买办商人对于社会地位非常向往。当时的中国社会，“官本位”仍占主导，商人们在获得经济利益的同时，也期望获得社会地位、政治身份，期待被社会认可，这样也便于获取更多政府资源。

（二）“官与商合”的出现（1860—1895年）

第二次鸦片战争失败后，清政府中一些官员认识到，要想维护清政府的统治、改变当时内忧外患的局面，必须学习西方的先进知识，正如魏源主张的“师夷长技以制夷”。洋务派由此登上历史的舞台。洋务派创办民用工业企业时，采取了一种全新的经济制度，即“官与商合”的制度。这种制度的出现并非偶然，第一，洋务派已经认识到西方资本主义的比较优势，认识到官办不如民办。第二，洋务派思想上仍然受到传统的封建思想影响，故只能从现有制度出发，创立“官与商合”的制度。

这种官商制度虽然将官与商的地位提高至共同开办企业，但是其合作的程度更多的停留在资金的合作上，而非对企业的管理上。“商民虽经入股，不啻途人，即岁终之分利，亦无非仰他人之鼻息；而局费之当裁与否，司事之当用与否，皆不得过问。”[7]这句话突出反映了民间投资者没有实权的问题。这种官商结合的模式下，官与商之间既有联系又有对立。其联系体现在，洋务官僚认识到民间资本的重要性，加大了对民间资本的保护与扶植力度，在清末国力日渐衰微的背景下，仍开创新模式建立大型企业。对立主要体现在，官僚强调集权，对于官商体系中的商打压十分严重。这一时期，还存在民族资本主义的萌芽，这一小部分企业家不依靠官僚势力也不依靠外国资本。这一小部分商人与官僚只有对立，他们在夹缝中艰难求生。

当然其弊端也是显而易见的，由于缺少必要的法律制度保护，公共权力与私人权力之间的界限并不清楚，作为权力中心的政府可以随意进入并利用私人代表的权力。虽然商人有时可以借机谋取一些好处，但是还是处于一种被利用的地位，一旦其与政府代表的公共权力发生冲突，则会倾家荡产。郑观应当时就指出：“官有权而民无权，官有势而民无势。以无权者而与有权者竞，则有权者胜而无权者负矣；以无势者而与有势者争，则有势者得而无势者失矣”。[8]（P4）

（三）民族资本主义兴起（1895—1919年）

甲午中日战争以后，官督商办的形式越来越无法被接受，商人不愿继续维系这种关系。当时的芦汉铁路原先准备官督商办，由于股本无法集够，只能将路权转让洋人。此时一些开明的官僚已经意识到官督商办的问题所在，即商人无权，商人无权则无心入股。加上，当时严重的民族危机的刺激之下，人们纷纷呼吁“实业救国”，于是清政府决定放宽对民族资本的限制。此时，民族资产阶级才真正登上了历史的舞台，开始发展壮大。辛亥革命后，民族资本主义得到了更好的保护，民族资本家迎来了发展的机遇。数据表明：从洋务运动时期中国的民族资本诞生以来，到1911年，资本总额为1.3亿元，而辛亥革命后的1912年到1918年，新增资本就达到了1.3-1.4亿元。可以说，这一时期中国资本主义的发展速度和规模都是空前的。

辛亥革命后，商人与政府之间的关系进入新模式。对于政府而言，商人是地方资源的实际拥有者，是维持政权稳定的中坚力量，所以拉拢商人就显得至关重要。由于北洋政府刚刚建立，缺乏对官商的有效监督，官商间的权钱交易屡见不鲜，导致北洋政府腐败问题严重。

三、官商博弈分析：以轮船招商局为例

轮船招商局是近代第一家由政府与商人合办的企业，创设初衷是为了追求利润，也为了增强国家实力、收复国家主权。轮船招商局的发展，为后来许多采取同样官商合办体制的企业做出了重要的表率作用。这种官督商办的企业享有政府特权是一种普遍现象。比如，当时的开平煤矿，在招商章程之中准许：“机器制造局所用煤铁，系属因公，准免厘税”后来又将煤税减为“每吨征税银一钱，以恤华商，而敌洋煤”。再比如，李鸿章在上海织布局筹办之初便上报朝廷，“查泰西通例，凡新创一业为本国未有者，例得畀以若干年限。该局用机器织布，事属创举，自应酌定十年以内只准华商附股搭办，不准另行设局。”[9]这些规定都显示了官督商办企业受到的政府优待。在此背景之下，政府要求这些企业将利润分配给自己就显得无可厚非了。早期招商局通过免除官方货物的运费，电报局免除官报的电报费等，后来政府规定企业缴纳一定金额的捐款，再到后来规定企业将一定比例的利润分配给政府。这种随意更改章程、强制分配利润的做法，究其根源是政府与企业之间的产权不清导致的。这样不仅极大地损害了企业的经济基础，更极大削弱了商人安心经营的信心。

轮船招商局的兴衰可以分为两个部分。1872—1885年是轮船招商局表面商事商办、平静发展，实则暗流涌动的阶段；1885—1912年是关系大翻转，真正开始“官督商办”的阶段。

（一）商事商办（1872—1885年）

从表1中可以看出，在买办商人唐廷枢、徐润轮船经管招商局的十年间，各项业务及利润都在持续增长，并在1877年时一举收购了当时的外资轮船公司，其轮船数量在五年间更是翻了一倍，资本规模更是从1877年收购外资公司之前的70万两增加到了1883年的200万两。可以说，在唐、徐二人的经营下，轮船招商局迎来了当时的投资风潮，并使得轮船招商局呈现一派欣欣向荣的景象。正因如此，在1883年金融风潮后，唐、徐二人被调离正处于顺境的招商局，才显得格外的不寻常。然而看似不同寻常的决定，实则反映了潜伏已久的官商矛盾。当时在轮船招商局运营上，盛宣怀虽作为李鸿章的代言人监管日常运营，但其实权远不如唐、徐二人。唐、徐二人虽然在业务上经常求助于盛宣怀，但在具体决策时却故意排挤盛宣怀。这种在经营上不愿受到政府干预，但是又想寻求政府庇护的做法，势必引来盛宣怀的不满和李鸿章的怀疑，为日后矛盾爆发留下隐患。当然，唐、徐二人的失败并非盛宣怀的不满造成的，很大程度上是因为其本身的经营理念与政府不和。两人在运营轮船招商局的同时，还在私下经营房地产、茶庄的生意，有时甚至挪用轮船招商局的公款开展私人业务，这也是后来的金融风潮后二人被迫离开的直接原因。

资料来源：招商局资本、轮船数、吨位数引自《国营招商局七十五周年纪念刊》的《附录》；净收入、折旧和扣除折旧后的利润引自张国辉《洋务运动与中国近代企业》第178页。

表1 轮船招商局的相关情况统计

看似很高的利润在刨去官利、折旧、保险等支出后，实际所剩寥寥无几。唐、徐二人明知道招商局内部的资本问题，却不予重视，认为就算发生资金问题，政府也会扶持。他们这种想法，在资金问题一旦发生之后，对于一直支持轮船招商局的李鸿章会造成巨大的政治冲击。最终导致二人的出局，就不足为怪了。正是政府与商人的目标不一致，最终导致矛盾的爆发。在政府眼中，轮船招商局肩负了时代和民族的希望，是洋务运动的关键一招，然而在商人面前，轮船招商局却沦为了逐利的工具，并且毫不顾忌政治风险，滥用政府给予他们的信任。

（二）官督商办（1885—1912年）

在经历了唐、徐二人的风波后，盛宣怀接管了轮船招商局，原先商人主权、政府扶持的形势立马翻转，形成了真正意义的官督商办。如李鸿章所言：“轮船招商局为中国商务大端，历年经理人员均未得法，遂致利少弊多……现值和约大定，全盘收回之际，并应重新整顿，首宜出入相衡，妥筹变通之策，庶免虚本为实利所侵，积重难返……查招商局官商成本甚巨，官款早已经缓利，以后商股难再取厚息，致他款未能抽换，成本虚悬无着。且创办至今，商股获息按年一分，据称几三百万，而官本所缓之利即递年减算，为数亦及百万，是官恤商情而商不顾官”。[10]盛宣怀在经营招商局时，一方面保持与政府的密切往来，积极协助政府活动，另一方面用利润稳住股商的心。

盛宣怀掌权期间，在处理企业与政府的关系上，始终保持着谨慎小心的态度。面对政府与企业间的利益需求，他采取了“顾商情筹国计”的平衡策略。而当盛宣怀感觉李鸿章对自己认可并且信任时，便向李鸿章提出：“如事权不移，无论在津在沪，总可督办，三年瓜代。倘无成效，甘愿参处。事权不一，就使日坐局中，亦必号令分歧……职道年四十二矣，若再不斩钉截铁，如世俗模棱两可，负我即负中堂，誓不可矣。名利皆虚，而利尤甚。职道但求练饷还清，为世留一清白子，办一二十年事，以报知己之恩，倘有奢望，再想升官发财，惟天殛之”。[11]事实证明，在盛宣怀向李鸿章屡表忠心后，最后得到李鸿章对于招商局的大力扶持，盛宣怀在招商局中的位置也更加稳定。由此可见，商人与政府的关系对于企业的发展至关重要，同时也反映了政府对于企业过大的干预权力，很多时候政府可以轻易地更改企业的代言人。

1880年还清政府官款之后，轮船招商局理论上已完全成为商办体系，盛宣怀不再具有原先官方债权人的身份，而是企业的大股东。但是，由于盛宣怀想要稳定自己在轮船招商局中的地位，仍刻意确立了官督商办的原则，这也是后来当袁世凯将轮船招商局归入北洋政府管理时，盛宣怀无力争辩的原因。当然，为了企业和个人的利益，轮船招商局在盛宣怀手中与政府展开博弈，名义上的赈灾款项的具体用途由招商局自行安排，有的兴办学校，有的则转化为地产等资源。

在袁世凯接替盛宣怀担任轮船招商局总办后，大量的利润外流用于北洋新军的军饷，资本不足导致轮船招商局发展动力低，人员安置上非亲即故，更是加速滋生腐败。此时的盛宣怀如同期中国的许多商人一样，逐渐认识到脱离政府的管控、实现商办的重要意义。如果说此前的盛宣怀一直试图在控制轮船招商局的前提下发展其他企业，那么在政府切断其资金时，盛宣怀不得不通过其他途径招股融资，实现真正的商办。在筹办轮船招商局时，盛宣怀也曾进行过商办改革实践，可以说他本人早已深知商办的益处，然而官督商办是对于企业的最大束缚。所以对于盛宣怀及其他官督商办体系下的商人来说，他们积压了许久的思想遇到合适的契机，便会喷薄而出。

总而言之，从徐润到盛宣怀再到后来的袁世凯，围绕轮船招商局的官商博弈始终都在进行，商人站在利润最大化的视角上，企图通过政府对于他们的扶植获得垄断利润，并且试图脱离政府对于企业的管控。政府站在国家利益的视角上，希望企业能够更多的为国家做出贡献。这种根本追求上的差别，也是官商博弈的根本原因。而轮船招商局本身的产权界定不清则进一步导致官商矛盾复杂化。

四、中国近代商人与国家关系对当代的启示

改革开放以来，我国经济持续高速发展，市场越来越有活力，企业也越来越有竞争力，商人扮演的角色也越来越重要。在反腐败斗争保持高压态势的新时代，必须看到腐败高发多发易发的形势依然严峻复杂，权钱交易仍有发生，民营企业家创业、守业多有不易，部分国有企业仍在艰难转型。

中国改革开放走到今天，我们需要的政商关系，应是“相互有交集但不能搞交换，有交往但不能搞交易，理应相敬如宾但不能勾肩搭背。以‘亲’为血液，以‘清’为风骨，就能让政商关系密切而纯洁起来，让从政与经商的环境更加健康更加清朗。”[12]以铜为鉴，可正衣冠；以史为鉴，可知兴替。认真总结中国近代商人与国家的关系，发挥政府、企业的两个积极性，构建新型政商关系，对于构建推动我国经济高质量发展的体制机制，具有十分重要的借鉴意义。

中国特色社会主义进入了新时代。中国经济发展也进入新时代。我们应该构建一种怎样的政商关系？习近平总书记提出，要构建新型政商关系，概括起来就是“亲”“清”二字。这两个字言简意赅，却发人深省，二者既相互依存又各司其职。习近平总书记强调，“要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难”，“同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易”[13]经济和社会的高速发展，离不开健康的政商关系。健康、和谐、可持续的政商之交，宜“亲”宜“清”。正所谓亲不逾矩，清不远疏，有为且有畏。政商双方既要真诚交往、坦坦荡荡，也要严守底线、干干净净。