基于宜君实践的贫困地区普惠金融发展评估指标体系研究

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摘 要：普惠金融的发展不仅是新形势下金融发展的一个新的方向，而且是推动金融发展的重要推动力量。评估普惠金融发展的成效对于普惠金融的持续健康发展、推广普惠金融工作具有重要意义。2016年4月，中国人民银行批复开展陕西省铜川市宜君县农村普惠金融综合示范区试点工作。本文以宜君县农村普惠金融试点实践为基础，总结贫困地区普惠金融发展的特点，在此基础上探索建立宜君普惠金融发展评估指标体系，并对指标体系进行合理性验证，以期为西北欠发达地区乃至全国的贫困地区建立普惠金融发展评估指标体系提供有效参考。

关键词：贫困地区；普惠金融发展；评估指标体系；宜君试点

中图分类号：F832.35 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（3）-0073-04

一、普惠金融指标体系研究现状

（一）建立贫困地区普惠金融发展指标体系的迫切性。国际上正积极建立普惠金融评估指标体系，要求各国针对普惠金融发展作出明确承诺，2016年中国担任G20轮值主席国期间，普惠金融全球合作伙伴（GPFI）对《G20普惠金融指标体系》进行升级，增加了数字普惠金融領域的新指标。我国的普惠金融已纵深发展至县域，县域普惠金融的发展至关重要。人民银行等七部委联合印发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》提出：到2020年使贫困地区金融服务水平接近全国平均水平，初步建成全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系。2016年4月人民银行总行在陕西省铜川市宜君县开展了农村普惠金融综合示范区试点工作，试点建设所取得的成效是普惠金融在贫困地区发展积累经验和推广的重要内容，同时基于试点建设研究贫困地区普惠金融指标体系具有现实参考价值。

（二）国内普惠金融指标体系研究现状。随着普惠金融发展在我国的不断推进，关于普惠金融指标体系的设计也成为了相当重要的工作内容，四川、福建、浙江、吉林、陕西等地均提出了不同的普惠金融指标体系，从不同的角度出发，参考G20框架普惠金融的设计指标确定本省的普惠金融指标体系。现行的普惠金融指标体系均从全局出发，制定出了较为统一的普惠金融指标体系，但是针对贫困地区县域的专项普惠金融指标体系较少，并且在指标体系的设计过程中并没有充分考虑地区发展程度及普惠金融的发展情况。

二、贫困地区普惠金融指标体系特点

贫困地区县域普惠金融的发展不同于发达地区，为有效评估贫困地区普惠金融发展的情况，需要了解不同经济发展程度下普惠金融发展的特点。在前期宜君县农村普惠金融试点工作的实践经验上，经过大量的调查及探索，结合县域普惠金融发展的特征，总结出以下建立贫困地区普惠金融评估指标体系的特点。

（一）整体发展滞后使得评估指标体系需充分考虑短期和中长期目标区别。贫困地区县域整体发展不足，金融发展亦缓慢，尤其是当前普惠金融发展不平衡，贫困地区、欠发达地区与发达地区的普惠金融发展路径不同，各个时期发展的重点也不同，因此，设计评估指标体系评估普惠金融发展的时候需要充分考虑普惠金融不同时段的指标选取。发展评估主要目的在于对普惠金融发展的动态监测，因此其发展具有长期性。短期来说，更重要的是以评估普惠金融工作成效为主，而对普惠金融的发展程度反映要求较低。因此，在建立评估指标体系的过程中需重点反映那些当前工作任务的指标，这样更能客观反映普惠金融的进展情况。

（二）金融需求和供给的错配使得政策类指标需充分。贫困地区贫困人口众多分布广泛，金融机构缺乏，现有的金融机构难以全面、有针对性满足这些地区的金融需求，农户或企业贷款需求与金融机构风险控制的矛盾以及农产品周期与支农再贷款期限的矛盾等都是现实存在的问题。同时，随着金融业的发展，普惠金融的不断推进，农民对金融业的信贷产品提出了新的要求，在此过程中，与此产生的担保问题、信用重建、农业保险等问题都是普惠金融发展过程中需要解决的问题。因此，在普惠金融发展评估指标体系的设计过程中，应充分涵盖此部分的内容，有效反映推进普惠金融进程中，与此匹配的相关政策、体制的建立情况，而这些政策和体制的建立将进一步推动普惠金融不断发展。

（三）基于对满意度需求的侧重点不同对指标体系提出的要求。金融服务满足性指的是居民对于自己所获得的金融服务的满意程度，最能直观表现居民获得金融服务的质量，对于农村普惠金融来说最终的目的就是提高居民对于金融服务的整体满意程度。以宜君县为例，通过设计问卷进行调查，农户及小微企业对于金融获得的便利性、金融环境、整体满意程度普遍不高，像贷款审批的效率、柜台业务办理的效率这些都是影响个人和企业整体满意度的重要指标，作为普惠金融发展的重要内容，这部分的指标应涵盖进去，监测相关服务的提供程度，提高居民的满意程度。

（四）低的覆盖率对于基础服务指标提出的要求。贫困地区县域地广人稀是非常显著的特点，像宜君县人口密度仅为65。在推进普惠金融的过程中，由于县域普惠金融发展整体滞后，前期普惠金融的发展更注重基础性服务的提升。比如相比移动普惠金融的便利需做前期大量的准备来说，贫困县域的普惠金融推动还是首先主要集中在铺设实体网店、建立综合服务站等方式提高便利程度；相比金融的支持程度来比，当前的金融教育是提升居民金融素质的直接途径；通过提高县域金融基础设施的覆盖率提高县域居民服务的可得性和便利性，通过金融教育提高整体居民使用金融工具的能力，这些都是当前区别于发达地区普惠金融发展对于基础服务提升的要求，因此，在当前评估过程中应充分考虑相关指标的设立。

三、贫困地区普惠金融体系遵循原则和具体设计

（一）一般性原则框架下普惠金融指标体系的原则细化。建立一套行之有效的评估指标体系，首先应该满足指标体系的一般性原则。因此，贫困地区县域普惠金融指标体系的设计也应遵循最基本的指标体系设计的原则，并且在其基础上要体现贫困地区普惠金融发展评估的特色。本文在一般性原则框架下，根据贫困地区普惠金融发展的特点，细化贫困地区县域普惠金融指标体系所遵循的原则，同时指出了普惠金融指标体系在设计过程中应注意的事项（表1）。

（二）基于宜君实践的普惠金融发展评估指标体系设计。综上普惠金融指标体系设计的原则，充分参考G20及全国设计的指标体系，重点突出贫困地区普惠金融发展特点，结合人民银行总行关于开展陕西省铜川市宜君县农村普惠金融综合示范区试点批复的相关要求，最终确定出贫困地区县域普惠金融指标体系。通过建立结构框架、设计具体指标元素，最终建立宜君普惠金融发展评估指标体系（表2），为贫困地区普惠金融发展评估指标体系提供参考。

四、评估指标体系的合理性验证

（一）定性角度。从定性的角度来看，指标体系的设计是否合理，主要从以下几个方面进行审查：一是确立使用的指标体系分析评估的目的能否達到；二是设计的指标是否切合贫困县域发展的实际；三是设计的指标是否科学。从宜君普惠金融发展评估指标体系的建立来说，指标体系中三大体系的设计符合当前贫困地区普惠金融发展的实际，同时也满足人民银行总行批复宜君普惠金融试点的相关要求。从基础设施建设、金融服务、金融教育三大维度来建立下层指标体系具有指导性，并且能够全面、直观地反映普惠金融试点工作进展情况，发挥实时监测、动态把握、提供决策参考的作用，也可为贫困地区县域普惠金融发展提供参考。本指标体系在设计的过程中对于每项指标的计算方法、指标解释及取数方法都进行了界定和说明，同时将支持经济发展的维度加入普惠金融评估的体系中，能够成为人民银行与地方党政、相关金融机构交流的平台，综合考量和体现试点工作对区域经济发展的作用，使得整体的指标体系更具科学性。

（二）定量角度。普惠金融指标体系的建立目的在于评估指标体系的工作成果，不仅要从定性的角度进行界定，更要从定量的角度对指标体系进行合理性的检验。从定量方面来看，一般来说，一套指标体系的判断没有定量化的统一标准，但一套系统的评估指标体系的好坏，至少要符合以下特点：一是整体指标体系系统稳定；二是指标体系的合理性必须符合同一上层指标内的各项指标数据相关性较高，而同级的指标体系之间又要充分避免内部指标的高度相关性。从建立的宜君县普惠金融发展指标体系来看，以2015年末数据为基准，按照季度搜集了共9期数据，一是对评价数据进行差异度分析，通过计算检验了指标的可靠性和稳定性，发现指标体系可靠性达0.745，说明整个评估体系可靠性较强；二是通过对指标体系指标内和指标间的相关性进行检验，发现指标内部结构紧密，不同层级指标间的关系较小，从而说明指标体系选取较为科学合理；三是为了检验发展评估指标体系的时效性，采用综合评价的方法对试点期间的效果进行评估，形成了“宜君指数”，经计算，宜君指数由基期的20.45上升到2017年末的46.35，季度指标数据稳步上升，数据稳定性强，评估均处在有效范围内。整体的指标体系的定量验证说明此项指标体系的建立比较合理。

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