光伏项目开发过程研究及问题分析

李琦琪

摘 要： 目前国内可再生能源的发展越来越快，特别是光伏电站的发展呈现出一种井喷式的发展，而在这蓬勃发展的背景下很多企业在光伏项目的开发过程中都碰到了或大或小的问题，本文以最近几年光伏项目开发过程中容易出现的问题为导向，详细分析了光伏电站开发过程中容易出现的问题并对这些问题出现的成因进行了解答。

关键词： 光伏；开发

Abstract： at present， the development of renewable energy in China is getting faster and faster， especially the development of photovoltaic power station presents a kind of blowout development. Under the background of the vigorous development， many enterprises have encountered large or small problems in the development of photovoltaic projects. This paper analyzes the problems that are easy to appear in the development of photovoltaic power plant and gives the reasons for these problems.

为了促进可再生能源的开发利用，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，中国于2005年颁布了《可再生能源法》，通过法律的手段规范光伏、风电等可再生能源项目的开发、利用和推广。同时，自2013年以来国家先后出台了一系列扶持光伏产业发展的政策，国内迎来了一大波光伏项目投资的热潮。

但需要注意的是，光伏项目作为新能源产业，不同于传统的能源发电项目，具有投资主体多样、建设程序复杂、政策不确定性大、环境干扰因素多等特点，在项目备案、用地、融资、并网、工程总承包、预约收购和补贴获得等方面均可能面临较多的法律风险，如果不能有效防控和应对，将会给项目参与方造成重大的经济损失甚至承担法律责任。

一、光伏项目如何履行备案手续

根据国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能[2013]329号）要求，自2013年8月29日起光伏项目已由核准制改为备案制。目前，光伏电站项目由省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定实行备案管理；其中分布式光伏发电项目实行分级备案管理，可将备案权限下放到区（县）能源主管部门，具体备案办法由省级人民政府制定。

一般而言光伏项目的备案文件有效期为1-2年，项目投资主体应在有效期内开工建设或者竣工投产。在项目备案文件有效期内未开工建设或竣工投产的，需按照规定申请延期。否则，项目备案文件到期后自动失效，项目也将丧失享受国家资金补贴的资格。

二、光伏项目用地可以通过什么方式取得

目前光伏项目用地根据性质主要分为农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地。而未利用地是指除農用地、建设用地以外的土地，如四荒地。对于建设用地，可通过出让、租赁等方式取得项目用地。对于非建设用地，则需履行不同的用地手续。光伏项目占用农用地的，无论是否为全部占用，以及占用农用地大小，原则上均不得直接出让，该项目所有用地部分均应依法履行农用地转建设用地等审批手续后，方可通过划拨、出让等方式取得项目用地。为此，项目投资方需尽量确保项目不占用农用地。

三、光伏项目发包是否必须通过招标投标方式

《招标投标法》第三条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目属于依法必须招标的项目。《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（原国家计委第3号令）进一步规定，煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目属于关系公共利益、公众安全的基础设施项目。因此，无论是否使用国有资金投资，光伏电站作为新能源项目均属于依法必须进行招标的项目。

从项目规模而言，如果是小型分布式光伏发电项目，有关采购达不到《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条规定的规模标准的，可以不进行招标。但是一旦光伏项目达到依法必须进行招标的项目规模，即属于法定必须招标的项目，项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，均应当进行招标。但如果项目不属于“使用国有资金投资项目”，除公开招标外，还可以采用邀请招标的方式进行项目采购。实践中，具有争议的是民营投资的光伏电站项目，发包人和承人往往采用直接签约的模式，存在因为“应招标而未招”导致合同无效的风险。

四、光伏项目的承包商需要具备什么资质

光伏项目通常采用EPC、E+PC等工程总承包模式进行建设，依据《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）文件精神，虽然分布式光伏发电项目的规模不同于光伏电站项目，实践中也存在认为分布式光伏发电项目不属于建设工程项目的观点，但《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能[2013]433号）第十七条的规定，“分布式光伏发电项目的设计和安装应符合有关管理规定、设备标准、建筑工程规范和安全规范等要求。承担项目设计、咨询、安装和监理的单位，应具有国家规定的相应资质”。

五、光伏项目预收购有哪些风险

对于光伏开发企业来说，取得备案文件时前期工作的重点也是难点，光伏项目的备案文件，通常称为“路条”，是光伏电站建设的前置性文件，具有一定的稀缺性，因而实践中会出现通过买卖“路条”进行项目转让的现象。但《光伏电站项目管理暂行办法》和《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（国能新能[2014]445号）均禁止买卖项目备案文件，并且规定在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体，备案机关同意转让的，需重新办理备案手续。鉴于此，实践中为了不违反上述规定，光伏项目投资方往往采用在项目投产前，收购方与投资方签订预收购协议，约定在项目投产后将项目公司股权进行转让及事先约定转让的条件的收购模式。当然，实践中也存在直接约定对项目公司进行实际控制的情形，或者投资公司直接通过收购项目公司母公司的股权来取得相应的实际控制权。

六、什么情况下能获得光伏电价补贴

光伏项目补贴分为地方财政补贴和中央财政补贴（国家可再生能源发展基金补贴）。因光伏项目地方财政补贴各地规定存在较大差异，在此仅讨论中央财政补贴。分布式光伏发电项目，根据《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》的规定，其需具备的条件为，按照程序完成备案，且项目建成投产，符合并网相关条件，并完成并网验收等电网接入工作，确认满足补贴申请条件的，将被列入补助目录。需特别注意，未纳入补贴目录的光伏电站项目不得享受国家可再生能源发展基金补贴。

以上这几个问题是我们目前针对光伏项目调研过程中各家相关企业都会碰到的典型问题，通过对这些问题的分析可以加深我们对光伏项目开发过程的了解，更重要的是可以时刻提醒我们始终要坚守法律这个红线，特别是像我们这样新进入这个行业的公司，更要以法律法规为依据，不盲目、不冒进。

参考文献

[1]《能源发展十三五规划》.

[2] 张庆明 《光伏投资分析》 理论导报 2013年第十二期.