16+1合作： 怎样才能行稳致远

7月5?8日，应保加利亚总理鲍里索夫邀请，国务院总理李克强对保加利亚进行正式访问并出席第七次中国—中东欧国家领导人会晤。这是中国与中东欧16国（16+1）多领域合作框架内举行的第七次领导人峰会。

峰会达成《中国—中东欧国家合作索非亚纲要》。与会各方认为中国—中东欧国家合作取得积极进展和众多成果，确信16+1各领域合作蓬勃发展，日益成为务实的跨区域合作机制，惠及各方。但与此同时，一些欧洲大国和美国对“16+1合作”机制的疑虑一直存在，并越来越多地体现在了其言行之中。

本期“封面话题”聚焦“16+1合作”，通过对中国社科院欧洲研究所中东欧研究室主任、中国和中东欧国家智库交流与合作网络秘书处办公室主任刘作奎研究员的专访，了解“16+1合作”所取得的成果，并对围绕“16+1合作”的种种言论和现象进行分析解读，从而获得对“16+1合作”机制所面临挑战的清醒、充分的认识，以便加以应对。

——编者手记

如何应对“16+1合作”面临的挑战

——专访中国社科院欧洲研究所中东欧研究室主任刘作奎研究员

本刊记者/吴孟克

《世界知识》：今年是“16+1合作”机制的第七个年头，从总体上我们该如何评价这个机制这些年所取得的成果？

刘作奎：“16+1合作”自2012年开启以来，一直秉承开放性、务实性、包容性原则，以总理级年度会晤为代表的机制建设日趋成熟，各领域成果丰富。“16+1合作”推出不久，适逢中国又推出“一带一路”倡议。中东欧16国是欧亚大陆互联互通的重要枢纽，也是沟通欧盟大市场的重要纽带，因此16国全部被纳入“一带一路”沿线国家。借此难得的历史发展机遇，“16+1合作”成为了推动“一带一路”建设的重要平台，被赋予了新的发展使命。

“16+1合作”的成果大致可以分为三个方面：第一是在双边层面，就是中国与每一个中东欧国家的具体合作成果，双边合作是“16+1合作”的基础；第二是以“16+1合作”框架为依托取得的合作成果；第三是以“一带一路”倡议为依托取得的成果。

《世界知识》：您很强调双边层面取得成果的重要意义，那么，“16+1合作”在哪些方面促进了中国与中东欧16国的双边务实合作？又该如何评价“16+1合作”框架内所取得的双边合作成果？

刘作奎：双边合作一直是“16+1合作”最基础、最重要的组成部分。在启动伊始，中国—中东欧国家合作秘书处就有这样的定位：双边合作是基础，“16+1合作”是平台和补充。如果中国与每个中东欧国家的双边关系发展得不好，谈平台的发展就是空谈，是无本之木、无源之水了。

梳理中国与中东欧16国在双边层面的合作成果，可以从五个方面来看。

第一，战略合作水平有所提升，中国与中东欧16国结成战略伙伴关系的对数从一对增加到了四对——包括塞尔维亚、波兰、捷克、匈牙利四个国家。另外也有其他一些中东欧国家提出要与中国升级为战略合作伙伴关系。中国在决定与某国缔结战略伙伴关系之前是要经过论证的，是有标准和要求的。中东欧地区大都是人口不超过一千万的中小国家，部分国家的产业基础和市场规模比较有限。中东欧大部分国家都感到受“一带一路”和“16+1合作”的推动，本国的地位无论是在中国还是在欧洲都有所提升。当然，究竟在哪些方面得到提升、怎么进一步去提升中国和中东欧16国的双边关系，还需仔细论证。

第二，地方合作成为中国与中东欧16国合作的特色与亮点。客观上讲，中国和中东欧国家的市场规模并不对等，这就使得推进地方合作成为必要，因为地方合作能在很大程度上弥补双方规模差别过大的问题，也有助于市场主体参与，形成多元合作的格局。截至2017年12月，中国同中东欧16国结成了60多对友好省州；在省州以下，结成了100多对友好城市。地方合作还形成了多种机制化保障，如中国—中东欧国家省州长联合会，中国—中东欧国家地方合作会，中国—中东欧国家首都市长论坛、中国—中东欧国家市长论坛等。

第三，中国和中东欧国家互联互通渠道明显增多。直航的开通是研判人文交流密切程度的重要指标。自“16+1合作”启动以来，中国和中东欧16国直航开通数量大幅增加。中国各地方还与中东欧各城市开通了多趟班列。截至2018年6月底，中欧班列累计开行已突破9000列，运送货物近80万标箱，中国国内开行城市48个，到达欧洲14个国家42个城市，运输网络覆盖亚欧大陆的主要区域。

第四，经贸合作稳中有进。2011年以来，中国与16国的贸易年均增长6.5%，2017年达680亿美元，占中欧贸易的比重从9.3%提高到11%。自“16+1合作”机制建立以来，中国与中东欧16国之间经贸关系的逆势增长是在全球金融危机肆虐、中欧贸易下行的大背景下实现的，显示了双方发展经贸关系的巨大潜力。

第五，投资合作成为特色，人文交流进展很大。

《世界知识》：说到投资合作，这是双边合作的亮点和特色，但也在国际上引起了一些议论，似乎这方面存在不少的问题……

刘作奎：近几年来，投资成为中国在中东欧地区发展最快的合作领域之一。当前，中国对中东欧国家投资的领域非常广泛，包括基建、金融、农业、产能、科技创新等；在投资的国别上，主要集中在“维谢格拉德集团”国家（波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克）、罗马尼亚、保加利亚和塞尔维亚等西巴尔干国家。

中国对中东欧16国投资快速增长，双向投资稳定发展，中方累计在16国投资近100亿美元，16国在华投资超过14亿美元。中国对中东欧国家投资的增长与“16+1合作”的定位有很大关系。最初，中国对“16+1合作”的基本功能定位之一，就是希望其能推动本国企业开拓新兴市场，并使其通过投资并购来实现融入国际产业价值链，并实现部分产业的转型升级。自冷战结束以来，中东欧国家、尤其是“维谢格拉德集团”国家承接了西欧国家转移到中东欧市场的产业链的一部分，如德國、法国等的汽车、化工、能源的产业链。在中东欧地区进行投资并购，有助于中国学习吸收这些先进的技术和管理经验。此外，中国对中东欧国家还有一些优惠贷款支持的投资活动，尤其是在基建、清洁能源等领域。

中国对中东欧16国的投资有很多亮点，2017年中国企业对塞尔维亚斯梅代雷沃钢铁厂的投资并购就很有示范意义，这是中国在欧洲的第一个产能“走出去”项目。当然过去也存在一些对娱乐业、旅游业、餐饮业等回报率低行业的投资，涉及企业在国内负债颇高，引起一定的关注。但总体来讲中国企业在中东欧16国的投资并购活动正面大于负面，成效显著。

中国对中东欧16国的投资能够获得较好增长，与中国政府在融资上的积极支持密不可分，相关金融工具包括100亿美元的专项贷款、中国—中东欧投资合作基金等。正是有了这些融资保障，中国企业“走出去”的步伐大大提速。但这也带来了一些问题，如到目前为止，中国对中东欧16国的投资由政府、国有企业主导的趋势没有变化，而且投资周期长、回报率存在一定问题的基础设施比较多。这种投资模式在欧洲一些国家也引发了一些猜疑：第一，它们认为这些投资带有政治动机，因为其经济获利空间比较有限；第二，它们认为中国在欧洲搞“产业链侵蚀”；第三，它们认为中国在中东欧地区搞“债权帝国主义”。当前，德国是炒作相关议题的主要国家。当然，这些指责是没有根据的，李克强总理在7月9日于柏林召开的第九届中德经济技术合作论坛上的致辞中指出，中德在创新领域各有千秋，是创新合作的“黄金搭档”，双方在创新发展中的合作面远大于竞争面。

“债权帝国主义”这个概念最早是由印度学者提出的，欧洲人则把这个概念拿了过去，加以“发扬光大”。中东欧国家的规模普遍比较小，中国的金融机构对其进行投资，这些国家必须提供主权担保，这就意味着其实际是一种负债的借款。但欧盟相关法律规定欧盟国家的负债率不许超过60%，财政赤字占GDP比重不许超过3%。一旦中东欧国家提供主权担保，就可能导致其负债率和财政赤字占比均超标，欧盟就会以此为依据指责中国在中东欧国家的投资违反欧盟法规。欧洲大国真正担心的可能是中东欧国家因为还不起中方贷款而将战略性资产卖给中国，进而被中国“控制”。可以說在投资领域，“16+1合作”的成就最大，受到的关注和争议也不小。

在释疑增信方面，中国在中东欧国家、乃至在整个欧洲都还有很多工作要做，对中东欧区域的研究还有待加强。可喜的是，人文交流领域也是“16+1合作”取得最显著成果的领域之一。受益于“16+1合作”，中国对中东欧各领域的研究显著增强了，我作为一个学者对此有切身感受。

在2014年的“16+1合作”贝尔格莱德峰会上，人文交流被正式列入了日程，在峰会公报中提出了加强艺术交流、智库交流、记者互访等多项机制。其中，李克强总理尤其关注智库交流，经过一番酝酿，中国—中东欧国家智库交流与合作网络正式成立，智库协调机制最终落户中国社会科学院，秘书处在中国社会科学院欧洲研究所。在参与智库交流的实际工作中，我体会到了这个机制所带来的信息沟通方面的便利，官方的、非官方的很多智库都将这个平台当做了重要的信息沟通渠道。尤其是很多较为微观层面的问题，正是我们通过这个渠道反映给中国和中东欧16国的决策者的。

在中国方面，也有一些问题需要解决。比如在对外宣传领域，中国存在一定程度的“以我为主”的“盲目宣传”，即不考虑对方感受单方面灌输中方观点的现象。中东欧很多国家的媒体崇尚批判性观点，一味宣传“16+1合作”取得的成就而不分析其存在的问题，是不利于这个平台的进一步发展的，也很难获得中东欧国家舆论认可，难以达到民心相通的目的。

《世界知识》：在双边之外，“16+1合作”机制又在哪些方面促进了中国和中东欧16国在区域层面的合作？

刘作奎：中国在中东欧16国的一些核心基建项目，实际上正是在“16+1合作”平台的推动下达成的，如中欧陆海快线、匈塞铁路、科斯托拉茨火电站、黑山南北高速公路等。尤其是中欧陆海快线涉及匈牙利、塞尔维亚、马其顿、希腊等国，已经涉及区域层面的合作了。如果没有“16+1合作”平台，相关项目仅凭双边合作恐怕很难开启。

第三方合作是“16+1合作”的重要倚靠，实际上“16+1合作”平台已经把传统上对这个区域感兴趣的国家都吸引了过来，包括欧盟、希腊、奥地利、欧洲复兴开发银行、瑞士和白俄罗斯，这些行为体都在区域有很大的利益存在。观察员的引入大大提高了“16+1合作”的开放性。但就未来是否应该进一步扩展观察员的规模并将部分观察员转化为正式成员，尚需进一步观察和论证。实际上在欧亚和欧洲区域内，有很多行为体是很希望加入到“16+1合作”机制中来的。

到目前为止，“16+1合作”机制在决策方面还是比较民主的，在吸引第三方合作方面也是如此：要求共同决策、一致决策。这也是“16+1合作”具有生命力的原因之一。这次我去保加利亚参加相关活动的时候，保方人员就表示他们对“16+1合作”秉承的交流、互鉴、和平等互利原则很满意。欧盟对中东欧国家的一些前置性要求有时令中东欧国家感到不快，而中国与中东欧国家合作就没有这方面的问题，共商共建共享在“16+1合作”中有充分的体现。

在“16+1合作”平台上，还建立了一系列的专业合作平台。目前已建成及正在筹建的协调机制或者功能平台达到20余个，涉及经贸、投资、旅游、教育、卫生、艺术、智库、地方、交通、物流等多个领域。“16+1合作”的秘书处设在外交部，秘书处很好地承担了各专业领域的协调功能，本着开放、自愿、共享的原则，推动了各个平台的积极健康发展。经过多年的磨合，涉及“16+1合作”的各部委协调机制健康运作，相关方各司其职，取得了很多成果。

《世界知识》：在推动“一带一路”建设方面，“16+1合作”又发挥了哪些功效？又该如何理解“16+1合作”与“一带一路”建设两者间的关系？

刘作奎：在时间顺序上，先有“16+1合作”，后有“一带一路”倡议。自2013年习近平主席提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”以来，“16+1合作”已经成为推进“一带一路”建设的重要平台，这也为“16+1合作”增添了新的动能。“16+1合作”一直积极围绕着“一带一路”倡议的“五通”——即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通来开展工作。

但是，这也给中东欧国家带来了一些误解，它们认为很多“一带一路”倡议的内容在“16+1合作”内早已经有了，因而中东欧国家比较关注未来“一带一路”建设会不会取代“16+1合作”。事实上，“16+1合作”与“一带一路”倡议是互相强化和互相促进的，不存在谁取代谁的问题。“16+1合作”是建设“一带一路”的有机组成部分、是“一带一路”建设在中东欧区域内推进的重要平台。“一带一路”倡议是涵盖面非常之广、惠及世界多国人民的“世纪工程”，其沿线有这么多的国家、这么广的区域，如果只通过双边来推进相关合作是非常费时费力的，根据沿线各区域特点建立一系列区域合作机制是必然之举。习主席去年在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的讲话中指出，“‘一带一路建设不是另起炉灶、推倒重来，而是实现战略对接、优势互补”。随着“一带一路”建设的不断推进，涉及“16+1合作”与“一带一路”关系方面，中东欧国家出现了一些迷惑。中国方面还需要加强对中东欧国家的相关解释、说明工作，以免这种迷惑影响合作的顺利推进。中国方面也应该捋顺相关关系，例如在中东欧区域，双边合作固然很重要——是推动“16+1合作”行稳致远的重要保障，但是在一些情况下，一个一个国家去谈的方式并不经济，已经建成的合作平台有必要把它维护好、利用好。

《世界知识》：展望未来，“16+1合作”将面临哪些挑战？中国又该采取哪些行动以促进“16+1合作”行稳致远？

刘作奎：“16+1合作”未来最大的挑战还是来自欧盟机构、部分欧洲大国和美国的猜忌，而且这些猜疑涉及政治互信问题，很难在短时间内彻底根除。历届16+1峰会，中国都会邀请欧盟代表参会，但它每年就派级别相对较低的官员。每年峰会前夕的协调和沟通会，欧盟对外行动署也派一名官员与会。这名官员曾表示，欧盟认为“16+1合作”是开放的、平等的、透明的，欧盟也认为中国没有分裂欧盟的意图，但“在客观上”造成了欧盟的分裂。欧美还很担心中国对其构成“产业链侵蚀”，近期德国和法国等在欧盟层面力推针对外来投资的安全审查机制，就是要为中国在欧盟范围内的投资并购设置障碍。某欧洲国家智库认为，当前中国通过国有企业并购并消化相关技术的模式它们从经济上已经阻挡不了了，必须要通过“规则”把中国排除在外。当前盛行的民粹主义、贸易保护主义在某种程度上对这类倾向有推波助澜的作用。

中国一贯主张，“16+1合作”是中欧合作的重要组成部分和有益补充。2018年7月7日，李克强总理在第八届中国—中东欧国家经贸论坛上的致辞中指出，对于已加入欧盟的国家，“16+1合作”助力其经济发展，有利于其更快融入欧盟；对于希望加入欧盟的国家，“16+1合作”助力其缩小发展差距，有利于其早日达到入盟标准。我认为，“16+1合作”应继续努力，多做实事来证明中国确实是要通过“16+1合作”来推动中欧合作的。

中国和中东欧国家做“16+1合作”的平台没有违反欧盟任何一条法律，欧盟就集中对中国在中东欧国家的投资项目尤其是基建项目进行审查。如果“16+1合作”下的重要项目推进缓慢——如匈塞铁路，而中国的企业在中东欧地区又难以获得更多优质资产，维持“16+1合作”这个机制就会面临不少困难。

当前，中国的金融工具在发挥撬动“16+1合作”杠杆作用方面也面临一些困难。如“16+1合作”金融保障机制中的商业贷款部分很难放出去。当前，中国商业贷款的利率高达6%?7%，在中东欧地区缺乏竞争力。但如果中国的有关机构进一步降低贷款利率，就会带来营利方面的问题。“16+1合作”在区域内各国间推进程度的差异也引起了一些中东欧国家的不满。如中国100亿美元专项贷款中的大部分优惠贷款投向了西巴尔干的非欧盟国家；还有就是成果落地不均，匈牙利、塞尔维亚与中国合作的落地成果明显多于其他中东欧国家。

當前还有一个大背景，就是美国已经与中国展开了全方位竞争，其对“16+1合作”的干预也增强了。欧美对中国奉行的贸易保护主义也是“16+1合作”面临的一个重要风险。美国和一些欧洲大国认为中国提的“双赢”实质上是“China win twice”，即中国“赢了一次又一次”。现在美国和德国等正在出台一些对冲性倡议，尤其是欧亚互联互通计划，其提供的贷款利率比中国低。美国还在资助一批中东欧学者鼓噪“新中国威胁论”。近期我去一些中东欧国家的实地感受是，这些国家对中国的疑虑在增强。

展望未来，为了推动“16+1合作”行稳致远，还是应该从以下五方面入手：第一，中国国内相关层面要统一认识，要坚持“16+1合作”是中欧合作的有益补充和欧洲一体化的助力这一点不动摇。第二，要增强私营企业、尤其是中小企业在“16+1合作”中的地位。中国的中小企业更多地参与有关投资合作，既能满足投资的目的，又有助于缓解欧方疑虑。第三，要进一步推动地方合作发展，中国的块头太大，推动地方作为主体参与交流合作，对中东欧国家来说也更易接受一些。李总理7月7日在第七次中国—中东欧国家领导人会晤上的讲话就指出，地方合作更接地气、后劲更足。中国地域辽阔，各地的优势和特色还是很不同的，让各地方根据自身的特色推进合作无疑更符合中东欧国家的情况。第四，在投融资工具这一块，中国可以考虑适当对欧洲当地的金融机构进行注资，如欧洲复兴开发银行就是一个很好的合作伙伴。在“16+1合作”中，开放性是第一条原则，要进一步推动欧洲主动参与相关项目的建设，这样也能缓解欧洲大国方面对“中国输出影响力”的忧虑。第五，在民心相通方面，应该培育更多层级的主体参与对中东欧国家的交流活动，使馆作为一个渠道，还应有更多非官方行为体的配合。