城景交融型风景名胜区管理模式探索

付丽莉 鞠小玉

摘要：我国风景名胜区设立机制与管理格局，造成了实际管理的各级地方政府在动机与手段上与设立风景名胜区的初衷有一定的差距，处理好风景名胜区保护与利用的关系，平衡好短期与长远利益，是一个始终困扰我们的最大难题。本文以富春江—新江风景名胜区千岛湖分区为例阐述城景交融风景名胜区管理模式。

关键词：城景交融；保护与利用；管理

1、研究背景与目的

1.1我国风景名胜区发展现状

我国是世界上风景名胜资源类型最丰富的国家之一，包括：

历史圣地类、山岳类、岩洞类、江河类、湖泊类、海滨海岛类、特殊地貌类、城市风景类、生物景观类、壁画石窟类、纪念地类、陵寝类、民俗风情类及其他类等14个类型，涵盖了华夏大地典型独特的自然景观，彰显了中华民族悠久厚重的历史文化。

今天，随着社会经济的发展，风景区发展正处在资源约束条件下的过渡期，给地方的发展带来很多限制条件，风景资源保护与旅游开发及城乡建设的矛盾日益突出，而城景交融区域是景观资源保护与城市发展矛盾最突出的区域，因此在这个阶段里，各地想利用风景名胜资源来培养新兴产业，为地方发展提供新的动力，最重要的是处理好保护、利用和发展的关系。这也使风景区的保护和管理工作压力越来越大，问题越来越复杂。

1.2城景交融区域风景名胜区管理现状和问题

目前，城景交融区域风景名胜区管理存在的最大问题是管理的各级地方政府在动机与手段上与设立风景名胜区的初衷有一定的差距，大多数风景名胜区在城景交融区域按照城市管理要求，忽略了风景名胜区的保护要求，存在着重经济利益轻社会效益、重项目落地轻规划管控，重开发利用轻资源保护、重眼前利益轻长远发展等问题。

2、富春江—新江风景名胜区千岛湖分区城景交融区域管理模式

2.1千岛湖分区概况

富春江—新安江风景名胜区涉及杭州市域的富阳市、桐庐县、建德市、淳安县等行政区域。风景区用地范围1423平方公里，其中千岛湖分区总面积789平方米公里。根据2011年批复的总体规划范围，千岛湖分区涉及千岛湖镇、文昌镇、左口乡、金峰乡、宋村乡、威坪镇、鸠坑乡、梓桐镇、界首乡、浪川乡、姜家镇、汾口镇、枫树岭镇、大墅镇、安阳乡、里商乡、石林镇、富文乡，共18个乡镇，其中威坪镇集镇区几乎全部在风景名胜区范围内，千岛湖镇排岭半岛区块、中心湖沿湖地带、青溪新城珍珠半岛和坪山区块也在风景名胜区范围，风景区与城区、集镇的重合区域约30平方公里。

2.2城景交融区域风景名胜区管理存在的问题

2.2.1建设项目审批“重开发轻保护”

2012年，浙江省颁布《浙江省风景名胜区条例》（以下简称《条例》），根据国务院颁布的《風景名胜区条例》进一步规范和强化了风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理方面的具体要求。根据《条例》第二十七条规定：风景名胜区内的重大建设项目，依照城乡规划法、《浙江省城乡规划条例》的规定需要取得选址意见书的，选址意见书由省人民政府建设主管部门核发。风景名胜区内的重大建设项目，依照城乡规划法、《浙江省城乡规划条例》的规定不需要取得选址意见书的，城市、县人民政府城乡规划主管部门提出规划条件或者核定规划要求前，应当将拟提出的规划条件或者拟核定的规划要求报省人民政府主管部门核准。

千岛湖城景交融区域重大建设项目均未按照《条例》要求报省人民政府建设主管部门核准，而是当地政府按照城市控规的要求核发“一书两证”。城市控规的意图是通过土地使用和建筑强度控制实现土地的综合效益，其针对城市开发而制定的目标，与风景区“严格保护”风景名胜资源的根本目标并不相同，其指标以开发控制为主，并不能很好地满足风景区的保护、建设及管理的需要。另外，根据《住房城乡建设部办公厅关于做好国家级风景名胜区内重大建设工程项目选址方案核准工作的通知》要求，重大建设工程项目在作出核准意见前，应当组织专家组对国家级风景名胜区内重大建设工程项目选址方案是否符合经批准的国家级风景名胜区规划要求，项目选址的必要性、合理性、可行性及对资源生态和景观环境影响等方面进行专项审查和论证；专家组成员应当包括2名以上我部风景园林专家委员会委员。因此缺少风景名胜区专家审查论证环节，仅按照城市控规审批，容易造成重开发而忽略了风景区保护优先、开发服从保护的要求，影响风景区的健康发展。

2.2.2风景区规划编制工作滞后

根据《条例》规定，风景名胜区总规确定的需编制风景名胜区详细规划范围内的城景交融区域应编制风景名胜区详细规划；风景名胜区详细规划编制范围外的城景交融区域应编制城市、镇控规，控规应符合风景名胜区总体规划的要求；风景名胜区外围保护地带范围内的城景交融区域应编制城市、镇控规，控规应与风景名胜区总体规划的要求相协调。

2011年3月《富春江—新安江风景名胜区总体规划》取得国务院批复，同年11月《千汾公路沿线控制性详细规划》取得住建部批复，2011—2014年四年间未开展详细规划编制工作，2015年开始启动详细规划全覆盖工作，截止目前尚未有新的详细规划批复实施，详细规划的覆盖率非常低。城景交融区域均编制城市控规。原因主要有以下两个方面：一是政府职能部门对风景名胜资源的认识有误。错误地认为风景名胜区属于绝对保护区域，对风景名胜区保护和规划工作有疑虑，不愿意及时推进风景区规划编制和审批，担心捆住发展手脚；二是风景名胜区规划审批不可控因素较多。根据《风景名胜区条例》规定，国家级风景名胜区规划由省人民政府建设主管部门会同风景名胜区所在地设区的市或县（市、区）人民政府组织编制，由省人民政府建设主管部门报国务院建设主管部门批准，而根据《城乡规划法》城市控规由本级人民政府批准。因此风景区详细规划审批在时间上、内容上都不可控，这也造成当地政府不愿意推进风景区规划编制。

3、城景交融区域风景名胜区管理应把好规划“编、审、用、管”关

3.1科学编制城景交融区域风景名胜区详细规划

首先要以保护优先、利用服从保护，为子孙后代守护好这一方文化和自然瑰宝。其次要挖掘好、展示好、利用好历史文化积淀，在规划中充分体现地域特征、民族特色、时代特点。要统盘考虑近期建设项目，科学划分一级、二级、三级保护区，明确各分区的空间准入要求，以分层次、分对象的保护和利用措施来适应不同空间区域的景观资源条件和保护及发展需求。要重视城市天际线的打造，明确建筑高度及建筑风貌的控制原则，做好景观视线分析。

3.2强化城景交融区域风景名胜区详细规划的执行力和刚性

由于涉及敏感资源的保护、利用，《风景名胜区条例》等法律法规对相关建设活动要求严格、审批层次高，更加需要强化风景区详细规划的执行力和刚性。

4、结语

要体现一个城市的美丽，风景是基础，风景名胜区是一个地方重要的资源支撑。要让城市的很多规划建设管理向风景名胜区学习，巧夺天工、浑然一体。通过规划编制进一步理清老祖宗留给我们的精华，精华要绝对保护，同时要利用好这点精华，在风景名胜区要添景，不能添堵，要多留遗产，少留遗憾。防止以城镇规划代替风景区规划，以城镇规划管理代替风景区规划管理。

参考文献：

[1]唐军《基于游憩行为与空间管制的风景名胜区控制性详细规划探索—以天台山国家级风景名胜区佛陇景区为例》（中国园林）2012.09