海洋生态保护红线

王辉健 北京林业大学人文社会科学学院博士研究生

林 震 北京林业大学人文社会科学学院院长、教授、博士生导师

海洋是地球生命的摇篮。正如现代环保运动的代表人物、海洋生物学家蕾切尔·卡森在《海洋传》中所说的那样，“海洋就像流淌不息的河，是万物之始与最后的归处。”海洋连通一体，占地球表面积的 70%，是最大的地表生态系统。海洋还是全球环境的调节器，大气中 70%的氧是海洋生产的，海洋中的二氧化碳含量比大气中的高60倍，是碳汇的储存库 ；海洋每年蒸发出450万立方千米的淡水，90% 以降雨的形式返回陆地和海洋；海洋还有很强的净化能力，能够分解和消除某些有害物质。

中国是海洋大国，大陆岸线长达1.8万多公里，面积大于500平方米的海岛7300多个，海岛岸线约1.4万公里，管辖海域总面积约300万平方公里。在改革开放大潮的推动下，沿海地区海洋经济快速发展，主要海洋产业总产值从1978年的60多亿元，到2018年有望突破8万亿元。依托海洋区位优势和资源优势，沿海地区成为我国对外开放的先行区和经济最发达的地区，沿海省份陆地面积仅占全国的13.4%，却承载着全国40%的人口，创造出全国60%以上的GDP。与此同时，随着我国近岸海域开发力度的加强以及各大滨海经济圈城市化和工业化的加速推进，近岸海域面临着严重的资源与环境压力，海洋生态系统遭到不同程度的破坏。

在发展海洋经济的同时，保护好海洋生态环境，是优化国土空间开发格局的基本要求。习近平总书记在2013年7月30日举行的中共中央政治局第八次集体学习时强调指出，要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋。要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变。要下决心采取措施，全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势，让我国海洋生态环境有一个明显改观，让人民群众吃上绿色、安全、放心的海产品，享受到碧海蓝天、洁净沙滩。建立海洋生态保护红线制度是建设海洋生态文明、保护海洋生态安全的创新之举。

一、试点渤海

海洋生态红线制度是指为维护海洋生态健康与生态安全，将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格分类管控的制度安排。我国的海洋生态红线制度是首先针对渤海生态环境问题提出来的。

渤海是我国最大的封闭型内海，自然资源丰富，沿岸经济发达，环渤海经济圈在取得经济发展的同时，也造成了渤海近岸海域生态环境状况的恶化。2001年，国务院批复由原国家环境保护总局牵头实施《渤海碧海行动计划》，要求控制近岸海域污染，恢复渤海生态环境，然而五年之后，该行动却未能达到预期目标。此后由国家发改委牵头，联合海洋、环保、水利等九部委，以及沿渤海三省一市共同编制《渤海环境保护总体规划》并于 2008年开始实施，但这一规划同样收效甚微。渤海海水污染比例从2005年的14%上升到2010年的22%。2011年 6月发生的中海油渤海蓬莱油田漏油事故，更造成 5500平方公里海水受污染，大约占渤海面积的7%。

2011年 9月，国务院常务会议专题研究渤海环境问题时指出，要“在海洋环境敏感区、关键区等划定生态红线”和“强化地方政府和企业的主体意识、法制意识，落实海洋环境保护责任”。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》强调，要“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策”。2012年3月，国务院在批复全国海洋功能区划时明确要求，“要在渤海海域实施最严格的围填海管理与控制政策，实施最严格的环境保护政策”。

为落实国务院提出的这两个“最严格”，国家海洋局于 2012年10月下发《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》，对建立渤海生态红线制度进行了具体部署。《意见》提出，要将渤海海洋保护区、重要滨海湿地、重要河口、特殊保护海岛和沙源保护海域、重要砂质岸线、自然景观与文化历史遗迹、重要旅游区和重要渔业海域等区域划定为海洋生态红线区，并进一步细分为禁止开发区和限制开发区，依据生态特点和管理需求，分区分类制定红线管控措施。

2014年7月，随着天津市海洋生态红线区的划定，渤海三省一市建立了海洋生态红线制度，将渤海约37%的海域和31%的自然岸线划定为红线区域。渤海海洋生态红线划定后，总体上展现出良好的成效，取得了良好的生态效益和社会效应。

二、全面推进

在系统总结渤海生态红线制度试点工作的基础上，2016年 6月国家海洋局印发《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》，并配套印发《海洋生态红线划定技术指南》，指导全国海洋生态红线划定工作，标志着全国海洋生态红线划定工作全面启动。《意见》要求海洋生态红线区面积占沿海各省（区、市）管理海域总面积的比例不低于 30%，全国大陆自然岸线保有率不低于 35%，全国海岛保持现有砂质岸线长度，到 2020年近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右，并将前3项指标细化分解至各沿海省（区、市）。

2013年12月底，山东省政府印发《山东省渤海海洋生态红线区划定方案》，成为首个在渤海实施海洋生态红线制度的省份。方案划定海洋红线区面积6534.42平方公里，占该省管辖渤海海域总面积的40.05%。

到2016年12月底，国家海洋局全面完成沿海省（区、市）海洋生态红线划定方案审查工作，在国家部委中率先完成本领域红线划定方案。全国累计划定海洋生态红线区面积约 97000平方公里，约占沿海省（区、市）管理海域面积的30%；划定大陆自然岸线约6800公里，保有率约为36%；划定海岛自然岸线9400公里，保有率约为74%，初步实现预期目标。

2017年 2月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确了国家海洋局负责组织划定并审核海洋国土空间的生态保护红线，提出要开展海洋国土空间生态保护红线的生态整治修复，重点加强生态保护红线内入海河流综合整治。

按照《若干意见》精神，结合海洋生态红线工作进展，国家海洋局海洋生态红线工作重点从“划定”转换到“严守”，主要抓好以下五方面工作：一是根据各地划定的海洋生态红线，组织建立全国海洋生态红线管理信息系统，实行“一张图”管理 ；二是充分整合资源，建立海洋生态红线监测网络和监管平台，开展海洋生态红线监视监测；三是制定出台海洋生态红线监督管理办法，组织对地方海洋生态红线执行情况开展检查督察、定期评价和考核；四是按照海洋生态保护工作的整体部署，组织开展海洋生态红线的生态保护与整治修复；五是开展海洋生态补偿及赔偿等制度的研究，出台相关管理办法和技术标准，逐步建立起系统的生态损害和保护补偿机制。

三、加强监管

党的十八大以来，我国将海洋生态保护红线写入了《海洋环境保护法》等相关法律法规，全面建立起了海洋生态保护红线制度，将全国30%的近岸海域和35%的大陆岸线纳入红线管控范围。2013年—2017五年间，全国海洋保护区面积翻了两番，占管辖海域面积的4.1%；实施海域、海岛、海岸带整治修复项目 274个，累计修复海岸带 6500多公顷、沙滩 1200多公顷、湿地2100多公顷；全国围填海总量持续下降，2017年填海面积 5779公顷，比 2013年降低63%，与2013年前五年相比，全国填海面积降幅近42%。

然而沿海地区向海要地的冲动仍没有得到根本遏制，破坏海岸线和围填海行为屡禁不止，有的地方存在应付检查、虚假整改等情况。为加强海岸和海域生态环境治理，中央加大了相应的制度建设和督察力度。2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第29次会议审议通过了《海岸线保护与利用管理办法》，经国务院同意，2017年3月正式印发实施。该办法在管理体制上强化了海岸线保护与利用的统筹协调，在管理方式上确立了以自然岸线保有率目标为核心的倒逼机制，在管理手段上引入了海洋督察和区域限批措施。同年12月5日，中央全面深化改革领导小组第 30次会议又审议通过了《围填海管控办法》。会议强调，要严格控制围填海活动对海洋生态环境的不利影响，严格落实生态保护红线的管控要求，要强化监管，对各类违规违法行为要追究责任。2017年 10月，国家海洋局印发《贯彻落实〈围填海管控办法〉的指导意见》和《贯彻落实〈围填海管控办法〉的实施方案》，要求坚守生态保护红线，全面禁止围填海等建设用海活动，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

针对围填海问题，国家海洋局经国务院批准授权于 2017年组建国家海洋督察组，分两批对沿海11个省区市开展了围填海专项督察。针对存在的突出问题，国家在重点海湾、海洋保护区的核心区等重点区、重点河口区域、重要滨海湿地、重要砂质岸线等海域，禁止围填海。为进一步将海洋生态保护红线制度真正落到实处、起到实效，2018年2月2日，国家海洋局公布《海洋生态保护红线监督管理办法（征求意见稿）》和《滨海湿地保护管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，其中明确，海洋生态保护红线是维护海洋生态功能和海洋环境质量的底线，原则上不得调整。海洋生态保护红线划定后，红线区面积、大陆自然岸线保有率、海岛自然岸线保有率、海岛砂质岸线、海水质量等控制指标只能增加，不能减少。海洋生态保护红线区原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁任何不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严禁围填海。对滨海湿地实施分级管理和总量管控制度，使重点保护滨海湿地面积到 2020年占全国滨海湿地面积比例不低于50%。

2018年7月25日，国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，要求严守生态保护红线：“对已经划定的海洋生态保护红线实施最严格的保护和监管，全面清理非法占用红线区域的围填海项目，确保海洋生态保护红线面积不减少、大陆自然岸线保有率标准不降低、海岛现有砂质岸线长度不缩短。”

根据 2018年国务院机构改革要求，海洋环境保护职责划入生态环境部。8月1日，生态环境部“三定”方案公布，设立海洋生态环境司负责全国海洋生态环境监管工作，监督陆源污染物排海，负责防治海岸和海洋工程建设项目、海洋油气勘探开发和废弃物海洋倾倒对海洋污染损害的生态环境保护工作。

8月 27日，全国人大常委会海洋环境保护法执法检查组第一次全体会议决定启动海洋环境保护法执法检查。这是继 1998年全国人大对《海洋环境保护法》开展执法检查 20年后，为适应新形势新要求再次对这部法律开展执法检查。检查的重点包括：入海排污口设置与管理、重点海域排污总量控制、海域生态保护红线、海洋环境保护规划、海洋生态保护补偿和排污许可等主要法律制度措施落实情况，以及海洋环境监督管理和海洋生态保护基本情况等。

2018年9月，十三届全国人大常委会公布立法规划，《海洋基本法》的立法工作被提上议事日程。相信随着海洋领域法治建设和监管监督的不断加强，我国海洋生态文明和海洋强国的建设目标必将早日实现！