政府公共关系的困境及其对策

陈媛媛

摘 要：政府公共关系，是社会沟通的"接触面"，是社会动员的"发声筒"，是社会监督的"透明窗"，还是评价政府的"聚光灯"。新的政府公共关系具有互动性更强、沟通渠道更广、公众参与性更高的特点，电子政务的出现使得政府与大众的联系更加密切，其在政府部门的广泛应用势必对政府管理产生深远的影响。但是电子政务带来便利的同时也使得政府公共关系的环境和对象变得更加复杂，其次公共伦理的缺失也使得政府公共关系困难重重，加之政府自身机构内在矛盾、历史原因等，我国的政府公共关系在实际工作中取得的效果并不理想，必须及时改变这种状况。借鉴相关学者对政府公共关系的研究，参考了国内外政府公共关系的有益经验，提出了关于当前改进我国政府公共关系的一些措施方法。

关键词：政府公共关系；电子政务；政府公共关系困境；对策

一、政府公共關系理念

政府公共关系是塑造政府形象的重要手段，是政府重要的管理职能。在政府公共关系的实践过程中，建立政府与民众之间有效的沟通机制非常关键。坚持主动沟通、平等沟通、真诚沟通，是政府与民众有效的沟通的基本原则。有效的沟通包括告知、倾听、回应等三方面内容。当前，要通过推进政务公开、改革政府绩效评估、加强沟通平台建设、重视发挥大众媒体的作用等途径，大力推进政府与民众沟通的机制建设，构建和谐的政府公共关系。具体来说，其重要性分为四个部分：

1、有利于协调政府与企业关系，促进政府与企业和谐；

2、有利于协调政府与社会组织关系，促进政府与社会组织和谐；

3、有利于促进政府与公民关系，促进政府与人民和谐；

4、有利于传播和谐文化，凝聚民心等。

例如应对突发事件公共关系很重要，突发公共事件的新闻传播具有公众对信息的饥渴性、媒体报道的热衷性、政府信息发布的权威性等特点。媒体对汶川大地震、08年南方冰灾等相关电视新闻报道和图片进行解说，就很及时。舆论引导是政府处置突发公共事件的重要内容，它有助于事件的尽快解决及预防此类危机。在政府公共关系发展过程中，电子政务也扮演着十分重要的角色。电子政务是一种信息化的管理和服务工具，使得政府部门与公众的联系更加密切，在目前新的行政条件下，政府公共关系有了新的变化和发展，电子政务不可或缺，但同时也带来了弊端。

二、 政府公共关系困境

（一）公共关系人员的素质困境

电子政务环境下的政府公共关系不同于传统的政府公共关系，政府公关人员面对的是一个虚拟的网络世界。工作人员除了要具备相关的业务知识以外，还应该掌握一定的网络和信息技术。由于没有引进专业的公共关系人才以及缺乏对现有公关人员进行专业的培训等原因，我国目前政府公关管理人员不仅缺乏必要的现代信息处理能力，缺少必要的公共关系沟通技巧，而且公关意识淡薄，这给电子政务环境下的政府公共关系产生了极其不利的影响。近年来，我国发生了多起政府网站被恶意篡改的事件，更严重的是事件发生后，相关政府部门反应迟钝，未能及时采取应对的措施，这很大程度上是由于政府部门缺乏一支专业的电子政务管理队伍。政府网站代表着政府的形象，是政府为公众提供服务的窗口，对社会经济有着巨大的影响，一旦政府网站被篡改不仅严重影响政府形象，而且会造成巨大的政治经济损失。因此，电子政务对政府公关人员的素质提出了更高的要求，现有政府公关人员素质无法满足这一硬性的素质要求，使新型政府公共关系面临着公关人员素质困境。

（二）政府公共关系中的伦理困境

在目前的政府公共关系实践中，政府部门的媒体危机意识淡薄，尤其在信息发布方面存在严重的为题：一是封锁消息、欺上瞒下。例如2003年“非典”初期。再或者是面对媒体的炒作、公众的质疑，迟迟不作回应，最后在舆论压力之下才有所回应。例如2013年山西苯胺泄露事件中，事发5天才向上级政府报告。二是不能第一时间坦诚表态和信息发布。尤其是在危机条件下，部分基层政府官员信奉“不说好、说不好、不好说”的信条，消极对待采访以规避责任风险。事实上，这里又出现了新的伦理困境：重视民意与忽视民意的问题。但是，从实然的角度来说，处理危机事件也是基层政府官员的一项职责。部分官员害怕承担责任而选择不接受媒体的采访，这不仅严重违反了公务员的伦理道德，也使部分基层政府陷入了伦理怪圈：忽视民意。从应然的角度来说，政府再接受媒体访问时，基本上遵循实事求是的原则，“说错”的可能性很小。然而，因为官员实事求是的“错话”给上级丢了脸面，惹了麻烦，丢了“乌纱帽”这种事情屡屡发生。

唐恩认为信任是公民与政府关系良好的核心要素，为了满足这一点，公民的预期在其依赖于政府官员的理性承诺的意义上也必须是理性的。有着理性基础的官员的信任要求官员对公众的需要和要求作出回应。然而，在我国政府公共关系实践中，却存在着有损政府公信力的信任危机现象：一是由行为违规所引起的信任危机。部分行政人员在政府公共关系实践过程中基于个人利益直接或间接的进行权力寻租。二是政府管理过程中民主缺失所引起的信任危机。部分政府在行政管理过程中未让社会公众参与政治生活或者未能充分重视民众的意见而只是社会公众对政府的不信任。三是公共政策制定过程中缺乏必要的规范性和稳定性，形成一届政府一个政策的局面。尤其是在危机条件下，连续性不足的公共政策使得民众对政府的理性诉求难以得到回应，其结果就是政府失去民众的信任，政府公共关系难上加难。

政府公共关系主客体之间缺少协商对话渠道。基于2013年上海X区的关于社会公众政治参与的调研，笔者认为公众的社会参与自主性不强。相当一部分公众没有认识到监督政府的重要性，被动地参与政治生活；少数公务人员在思想上和行动上都未对社会公众的监督权利给予肯定和支持。另一个方面，民意表达渠道不畅，公众参与度有限。参与的内容事项是分层次的，专业性强度大的公共政策基本上没有参与；制度性的直接参与的比较少，多以间接性的参与为主；主动性参与的层次较低且参与途径少；参与主体仅限于本地户籍的居民；社会团体组织文化程度偏低，主动性较差，习惯于听从政府。事实上，公众参与度的问题与政府如何处理公共关系是紧密相关的。

（三）政府公共关系机构设置存在严重缺陷

政府公共关系组织是政府与公众之间沟通的平台。在政府机构中设置独立的政府公共关系机构，是适应政府职能转变，加强执政能力和促进社会主义市场经济发展的重要保证。但是在我国政府机构的设置中至今仍然没有形成一个独立的公关机构。虽然在现行的体制中，有不少机构都承担着政府公共关系的职能，如民政、信访、新闻、宣传等部门。但是由于各个部门定位不同，归口管理不同，职能交叉，职责不明等问题，就使得各级政府或行政部门开展的政府公共关系活动没有系统的规划，呈现出零散、盲目的特点。公共关系活动只能取得一些暂时性、阶段性成果，整体的公共关系活动水平比较低下。

三、当前解决我国政府公共关系存在困境的对策

（一）强化公务员公关意识和提高公务员公关能力

“治国之道，首在治人”，政府公共关系工作的成败，主要决定于政府工作人员是否具有较强的公关意识和公关能力，所以强化公务员公关意识和提高公务员公关能力，是完善政府公共关系的重要工作：

第一，要培养全体政府工作人员的公关意识。政府部门及公务人员具有信誉意识和形象意识，在执行公务时就会注意自己的言行举止，摒弃官僚主义作风，办实事取信于民，提高政府的声誉，树立廉洁、高效、务实的政府形象；具有沟通意识就会广开言路，加强与社会公众间的沟通，通过公共关系的方法消除或缓解摩擦和对立，化解矛盾和冲突，理顺各种关系；具有效益意识，这样不仅关注政府自身行政效率的提高和政府组织效益的增加，更要关注政府公共关系所带来的社会整体效益的增加，实现政府行政效益与社会整体效益的协调发展。

第二，提高公务员公关能力。现代政府公共关系活动已发展成为一系列专业性和规范性较强的理论、实务和技巧，包括调查研究咨询、设计制作策划、交际事务等。这就需要不断对政府全体公务员进行公共关系的培训和实际训练，使每个公务员都能够掌握和学会运用一些必备的公共关系工作的基本知识、方法和基本技能、技巧。

（二）转变“官本位”思想，重塑公共行政美德

作为公共权力的行使者，行政人员不仅要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，更要重塑公共行政美德，积极营造以人为本的政治文化。“如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要来自于统治者的美德，因为这些美德使他们具备了自己限制自己权力的性格特征。”库铂还认为“正义界定了最根本的公共善，他是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”其次，行政美德是连接自由量裁权的有效行使与治理是否有效的纽带。行政人员的价值观和内在品格某种程度上影响到自由裁量权的使用情况，只有行政人员充分发挥其美德时，自由裁量权才能被恰当使用。

（三）加快完善政府公共关系建制

政府公共关系组织是政府与公众之间沟通的平台。独立的政府公共关系机构主要代表政府来处理政府的公关问题，来研究适合全国和各不同地区政府的公共关系。“政府公共关系职能部门的设立，既可以作为‘信息库，及时让政府了解所有信息；又可以作为‘智囊团，参与政府民主化、科学化决策；还可以作為‘润滑剂沟通协调政府与外界的联系，树立起良好的政府形象。”当前在我国政府公共关系的完善过程中，非常重要的一点就是要加快完善政府公共关系建制。在政府公共关系机构的设置中，应遵循中央强调的精简、统一、效能的原则进行。“在设立政府公关机构之前，应当先调查了解现有的政府公共关系职能、政府公共关系工作分散在哪些部门，然后，再根据政府部门的层次、规模将政府公关职能进行重新分配。此外，政府还应支持和关心社会上的公共关系公司和公关社团。因为公共关系公司，社会联系广泛，信息比较灵通，有公关工作各个方面的专家，积累了丰富的经验，有着自己独特的优势。公关社团可以联络全国各地区、各企业事业单位的公共关系机构，组织学术交流和经验交流，研究社会主义公共关系的理论与实践。

（四）加强对政府公共关系理论的研究

公共关系作为一种客观存在着的社会关系和社会现象有其悠久的历史，但是作为一种专门化的社会职业，形成一门较为系统和完整的学科体系是 20 世纪初诞生的一门新兴的学科。政府公关作为一种新型的行政管理的方法和艺术，是社会政治民主化的产物，它是伴随着社会民主制度的完善而不断获得发展的，其产生、发展的时间不长，其理论体系还是非常不完善的。从目前政府公共关系的发展现状看，政府公共关系内容缺乏针对性、实用性、创新性、系统性，“难以实现适应市场经济或知识经济发展需要的高层次公共关系人才的培养目标。”特别是近些年政府公共关系在我国发展中出现的一系列问题使我们认识到，“一门以塑造形象为宗旨的新兴科学在本身的形象仍不够完善的情况下，难以在塑造形象的过程中发挥出令人信服的作用。因此，在亟待解决的政府公共关系的各种问题中，首先需要解决的是构建中国政府公共关系的理论体系问题。”只有不断完善公共关系的基础理论，构建适应我国经济发展，有中国特色公共关系实践的理论体系，才能真正发挥政府公关的作用，充分显示出公共关系工作作为现代管理方式的独特效能，发挥出政府公共关系作为构建和谐社会的独特作用。

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（作者单位：安徽大学管理学院，安徽 合肥 230000）