进一步完善人大特定问题调查制度

王俊华

摘 要：特定问题调查权作为人大监督权的一项重要内容，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权。在实践中这一制度却基本处于“沉睡”状态。本文分析了人大特定问题调查制度的实施现状，提出了进一步健全人大特定问题调查制度的若干建议。

关键词：特定问题调查权；运行现状完善建议

党的十九大报告指出：人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。

特定问题调查权作为监督权的一项重要内容，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，相较于听取和审议工作报告、执法检查、质询、询问等人大实施监督的法定方式，特定问题调查是更为严厉、更为有效的监督方式。然而，在实践中这一制度却基本处于“沉睡”状态。进一步健全人大特定问题调查制度对于强化人大监督，完善人民代表大会制度，保障人民当家作主，发展社会主义民主政治具有重要作用。

一、人大特定问题调查制度的法理基础

1954年宪法规定：“全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。” 然而从1957年下半年起，宪法与法律处于虚置状态，人大职能受到削弱。直至1982年宪法重新确立了特定问题调查制度，现行宪法第7l条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”在宪法和有关法律继续赋予全国人大及其常委会特定问题调查权的基礎上，1986年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条和52条明确规定：县级以上地方各级人民代表大会及其常委会可以组织特定问题调查委员会。2006年的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第七章专章列举特定问题调查，《监督法》第39条规定： 各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。《预算法》第67条也规定了各级人大及其常委会有权就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查。由此，我国各级人大及其常委会关于特定问题调查制度基本形成。

二、人大特定问题调查制度的运行现状

尽管宪法对特定问题调查作出了原则性规定，但在实践中运用得非常少。多年来，很多社会关注度高、影响极大的事故都有人大代表或者学者建议人大启动特定问题调查，如2011年甬温线特别重大铁路交通事故、2015年天津爆炸事故等。但全国人大至今未启动过该程序。

近年来，各级地方人大及其常委会在积极探索行使该职权，取得了一些成效。2014年，浙江省云和县人大启动特定问题调查制度，盘点财政存量资金；2015年，云和县人大常委会又对国有固定资产开展特定问题调查。连续两年开展特定问题调查的浙江云和县人大得到了张德江委员长的特别批示，全国人大前往调研。这一事件被称为“特定问题调查在地方上发力”入选了《检察日报》评选的2015年十大民主法治事件。2016年6月，江西省人大常委开展特定问题调查，成立食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会，依法对全省食品生产加工小作坊和食品摊贩存在的问题进行调查。这些成功的样本都给地方人大工作者提供了良好的示范和激励。然而从地方人大特定问题调查制度的整体运行现状来看，特定问题调查仍然是运用极少的一种监督形式，基本上处于虚置状态。主要原因有以下几方面：

1、主观认识的限制

首先地方人大及其常委会作为监督的主体，在主动启动特定问题调查制度的认识上存在顾虑，对这一制度的运用意识不太强。在我国，人大虽然拥有很高的法律地位，但在既定体制的约束下，人大的作用还有待提高。人大及其常委会在实施特定问题调查制度时非常慎重。一方面考虑到在全国层面未曾动用过，地方就更加不敢轻易启动；另一方面顾虑特定问题调查权的运行会影响同一府二院的关系。特别是人大及其常委会的组成人员大多数是党委和政府机关工作人员或具有党委和政府的工作经历，所以，人大在行使监督职权中往往对一府二院的工作只是支持和配合，而不是真正的监督制约。

实践中，人大对特定问题调查的启动难度也较大。现行《宪法》第71条规定：临时调查委员会成立条件为“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要时”，全国人大议事规则并没有对“必要”作进一步规定。

现行法律规定，委员长会议、主任会议、1/5以上常委会委员可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会；县级以上的地方各级人民代表大会1/10以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查员会。然而，监督法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法均将临时调查委员会成立条件设定为“全体会议或常委会决定”。大大限制了人大调查权行使的可能性。事实上，由人大代表或常委会委员联名发起启动调查机制的情形基本没有发生过，实践中更多是由“人大领导”甚至“市委领导”拍板决策向人大常委会提出成立调查委员会。

2、立法滞后的制约

虽然《人大监督法》中对特定问题调查作出了明文规定，但无论是实体性规范还是程序性规范都较为笼统，导致操作性不强。

（1）“特定问题”内容规定模糊

对于具体哪些情况可以实施特定问题调查制度，宪法规定为“必要的时候”，监督法规定为“职权范围之内的”、“重大事实不清的”事项，对何谓“特定问题”始终没有一个明确的界定。各种规定散见于不同的法律中，如宪法、监督法、预算法等，这些法律规范的模糊性，使得人大及其常委会无法精准地把握特定问题的界限，那么其调查的启动以及调查委员会的组建就会有随意性，可能致使这项权力泛化或虚化。同时，被调查者可以质疑“此类问题是否属于特定问题调查范围”，从而阻抗调查委员会的工作，使人大的调查将失去合法性和合理性。

另外，随着监督法的出台，一些地方人大围绕人大特定问题调查权，制定了较为详细的办法，但欠缺系统性和完备性的状况，将妨碍了我国人大特定问题调查权的整体发挥，影响人大行使监督权的权威性和一致性，需要加以完善。

（2）职权与运作程序规定不清晰

我国宪法和监督法，都涉及到特定问题调查委员会在调查过程中的材料获取权，但没有明确规定调查委员会行使职权的性质及相应的法律责任，调查委员会不具备强制性的调查权力，缺乏主动可以采取的必要的强制性措施，也没有强制调查对象履行或承担调查结果的权力。如果该制度没有一定的强制力来作为保障的话，必然会降低调查委员会的权威性，甚至会使调查难以深入。此外，法律上还缺乏对调查委员会调查工作的处理措施、操作程序、评价标准以及调查委员会组成人员的法律责任的规范。以法定程序启动的调查委员会，目前也缺少法定的解散程序。

（3）结果的处理规定不明

关于如何处理特定问题的调查结果，监督法第43条只是规定常务委员会作出相应的决议、决定。调查结果是否公开，决议、决定如何真正落实，这些问题法律都没有明确规定。要保证调查工作的公开透明、公平正义，必须要用立法的形式来规制调查结果的处理情况。

三、完善人大特定问题调查制度的建议

1、破除思想的藩篱，正确认识人大特定问题调查制度

在大众的法治意识提升、民主进程加快的背景下，人大工作者应走在时代的前列。首先积极解放思想、更新观念，以对党、对人民高度负责的精神和勇气，要敢于拿起特定问题调查等有力武器，积极行使监督职权，充分履行宪法和法律赋予的职责。各地人大似乎都有一个顾虑：认为党是我们建设有中国特色社会主义的领导核心，党的领导是人民当家作主、依法治国的政治保障，我们处于被领导地位，擔心我们来真格的党委不支持。其实，在我们国家，党没有超乎人民利益之上的任何利益，而人大又是全国的民意机关，从根本上说，两者的最高利益是完全一致的。特定问题调查，是调查那些没有很好地贯彻党的方针路线政策和没有认真执行有关法律、法规的问题，目的就是维护党的权威、加强党的领导的体现，同党的意志是完全一致的，不存在“拆台”“唱对台戏”之说。这项权力的运用，是对法律尊严的维护，是对人民利益的维护，也是对党的领导的维护。

观察近年来各地方人大启动特定问题调查实践的一个重要的共性特征就是：党委支持，人大重视，政府配合。坚持党的领导、争取同级党委支持是各级人大及其常委会做好工作的基本遵循和根本保障，特定问题调查也不例外。只有在党委领导下，人大及其常委会的特定问题调查才能有的放矢推动问题解决。开展特定问题调查，人大及其常委会必须事先主动向党委请示报告，争取理解支持，通过解决人民群众关心的问题，才会提高党在群众中的威信，进而增加人大及其常委会的威望。因此人大及其常委会在行使特定问题调查这一职权时要主动报请党委协调，在调查过程中及时向党委报告，争取支持。党委也应该在宪法和法律的范围内积极引导人大及其常委会的监督工作，加强和改进人大工作的措施，各级党委要认真听取人大党委的汇报，尊重和支持各级人大及其常委会的特定问题调查工作和调查结果。各级党委和全体党员要带头贯彻执行人大及其常委会的决定。总之，发挥人大的作用尤其是特定问题调查制度，必须置于党的领导之下。

2、完善立法，健全人大特定问题调查制度运作机制

特定问题调查制度的顺利运行，需要具体制度的保障实施，如调查启动程序、回避制度、时限制度、公开制度等，但目前各地实践中这些配套机制还未建立完善，影响了特定问题调查制度的实施效果。

（1）明晰“特定问题"的范围，为人大启动调查提供有力的法律依据

现行《宪法》第71条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要时”可以组织对于特定问题的调查委员会。 如何界定“必要”的涵义， 应当由全国人大常委会作专门解释。全国人大或全国人大常委会可以通过立法来规范调查权实质性标准和程序性标准。特定问题调查权行使的条件是“重大复杂的特定问题”，一些地方在监督法实施具体办法中明确了“特定问题”的类型分类，即通过地方性法规列举“特定问题”的具体情形。人大特定问题调查权，作为监督权的一种具体形式，主要应体现监督职能，因而，重大特定问题主要应当包括对一府二院及其工作人员重大违法失职行为的调查。紧扣重大性和特定性，抓住在行政区域内反响重大、社会公众普遍关注、具有典型代表性的问题案件，可以归类界定为：本行政区域内发生的重大违反宪法、法律和法规和上级或本级人大及其常委会决议、决定的重大事件；一府二院工作人员重大违法失职、渎职事件；人民法院、检察院、监察院不予受理、错误处理，又有重大社会影响的案件；以及本行政区域内具有重大社会影响力的突发性事件。

（2）明确调查委员会的权责，树立调查委员会的权威性

特定问题调查委员会的调查方式是职权运行的具体表现。立法宜明确调查机构的调查手段，如收集证据方式，传唤相关人员的条件，要求相关人员出席听证会等实体性及程序性要求。结合我国的法律规定，调查委员会行使权力的方式应包括如下几个方面：查看有关现场，到与被调查事实有关的现场去察看和检查，并可聘请有关专家提供技术支撑；听取有关人员的汇报，提出询问意见，被调查的相关国家机关、社会组织和个人应当如实反映案件的真实情况；调阅案件相关资料，记录和案件事实有关的卷宗等证据材料，被调查对象不能以涉及保密为由不予配合调查；进行科学鉴定，调查委员会有权组织各方面专家或鉴定机构进行鉴定；召开座谈会，允许多方主体参与，听取多方面意见，进行全方位的综合分析；传唤证人听取证言，调查委员会有权要求任何公民包括在押人员提供证言。

强制力是法律规范产生约束作用的根本力量之所在，人大特定问题调查权成为人大监督权中最具刚性的监督职权，惟有具备强制力的保障，才能够有效地发挥人大的刚性监督效果。法律应当进一步明确调查委员会必不可少的职权，比如，在给予传唤询问有关人员、调阅相关证据材料、组织专家技术鉴定等权力的同时，可对不予配合的组织和个人，提出内部处罚或司法处理的建议。

有权必有责，在赋予权力的基础上，也要明确调查委员会成员的法律责任。作为一种国家权力，调查权也可能会对公民权利或自由构成威胁，因此界定好调查权力边界，既是保障调查权有效实施的基本前提，也可避免权力滥用。要增设调查委员会组成人员的责任追究条款，可以从调查人员的违法失职、滥用职权、徇私舞弊、损害证据材料、泄露他人或国家秘密等方面加以约束，甚而追究相关人员的民事或刑事责任。

（3）规范调查操作程序，保证调查有序进行

人大特定问题调查权的程序规定，是特定问题调查制度完善的重要内容。有必要制定更加详尽规范的操作程序，如针对调查案件的提出阶段、调查阶段、处理阶段，要制定每个阶段的职责内容和工作程序。要完善回避制度，与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。组织特定问题調查委员会后，对于提出报告的时间应该设置一定的限度，不能无原则地调查下去，在兼顾效率与公平的情况下，建议规定调查时限一般不宜超过半年，确因案情复杂需要延长期限的，可以经人大及其常委会批准，展开不超过一定期限的延期调查。当调查结束，形成规范的调查报告后，可采用相关程序宣布解散特定问题调查委员会，并向产生它的人大及常委会报告具体流程。

（4）公开结果，切实发挥特定问题调查制度监督实效

我国监督法第43条规定：调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定。厘清案件情况，目的在于匡扶社会正义、维护人民权益。要确保调查效率，限定调查委员会就某一重大问题进行调查的最长时限；要确保调查透明，适时公开调查过程和调查结果，以便公民知情、社会监督；要确保调查效力，进一步明确调查委员会书面报告的效力以及调查处置权。还要进一步强化调查结果与其他监督手段的配套使用和有效衔接，真正发挥特定问题调查的监督实效。人民代表大会或者常委会审议调查报告后，对于代表或者委员可能涉及到违宪违法事实的情况，有权在职权范围内，启动询问案、质询案、罢免案或者撤销职务等其他后续监督程序，追究相关责任人的法律责任。人民代表大会或常委会对调查委员会的调查报告进行审议，作出决议、决定，如决定某项立法，决定撤销本级人民政府的不适当的命令或者决定等。调查结束后，地方人大及其常委会还应建立特定问题调查结果公布制度，向公众公开调查结果，保障各方的知情权，促使人大及其常委会更好地为人民群众的切身利益作出正确的决定。

党的十九大报告指出，加强人民当家作主制度保障。健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。人大要敢于依法履职、抓牢制度建设，用好监督权，进一步激活处于“休眠”状态的监督方式一特定问题调查制度，奋力开创新时代人大工作新局面。

（作者单位： 中共扬州市委党校， 江苏 扬州 225000）