浅析我国政府信息公开制度在公共利益衡量方面的不足

王玉芹

摘 要：《中华人民共和国政府信息公开条例》在促进“阳光政府”形象成功树立的同时，其本身在信息公开范围的界定上存在很多不足。笔者在《条例》规定的基础上，从公共利益衡量制度的角度，分析了公共利益本身的性质以及其在公开与不公开的问题上的决定作用。

关键词：政府信息；公开；公共利益衡量

一、 我国关于政府信息公开范围的规定

政府信息公开的范围问题作为政府信息公开制度最基本的问题，已经随着打造“阳光型政府”的口号越来越受人们重视。我国的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）在第14条第4款关于公开的范围规定有：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。该款涉及两种制度， 一种是关于“公开的例外制度”，也即不公开的范围——国家秘密、商业秘密、个人隐私；另一种是关于“不公开中的公开制度”，也就是涉及可能不公开对公共利益造成重大影响的商业秘密、个人隐私等信息予以公开。简言之，我国遵守公开为原则不公开为例外，并以列举的形式列出不公开的范围，但是理应不公开的信息若损害公共利益，那这部分信息必须公开。综上所述，例外事项作为基础，公共利益起决定性作用，两者共同解析公开的范围。

第14条用两个制度限制了政府信息不公开在国家秘密、商业秘密、个人隐私及公共利益范围内，但绝大多数是能公开的范围。但《条例》又在第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、经济安全、社会安全和社会稳定”，（简称“三安全一稳定”）“三安全一稳定”是一个及其宽泛的概念，但又可归于公共利益的范畴，再加上公共利益衡量理论欠缺，商业秘密、个人隐私等概念迷糊，导致政府信息公开范围边界模糊。

二、 公共利益是衡量公开与不公开的砝码

（一） 政府信息公开涉及三方利益主体

立法本身是利益衡量的结果，利益的实质是一种社会关系的体现与反映，是人与人之间的一种利害关系。①政府信息公开涉及社会多方主体，如果用公式来表达，就是“你+我+他=国家”，“你”和“他”代表第三人，“我”就是申请人，“社会”代表国家利益，政府信息公开就是申请人、第三人、国家等多方利益主体的利益交叉。申请人能否如愿使得被申请信息得到公开成为申请人利益，政府是否公开其在行政管理中掌握的商业秘密、个人隐私等涉及第三人利益，有关军事、国防等国家秘密信息则构成国家利益。国家秘密关乎国家的安全稳定， 因此属绝对不公开项，当申请人申请公开的信息遭到第三人反对，为保护商业秘密和个人隐私被列为公开的例外事项。由此可见，国家秘密、商业秘密、个人隐私优先于申请人利益。

（二） 三方主体利益与公共利益的关系

1. 公共利益衡量制度取代申请人利益

申请人的利益一方面在于申请人的知情权，另一方面在于其对获取信息再利用的衍生利益。首先，知情权是信息自由的前提，是人人都可享有的自由，如果没有法律特殊规定，任何人都不能剥夺这项自由，因此申请人在申请信息公开的时候，不应该在此设置限制；其次，《条例》在第13条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，该条对申请人资格加以“三需要”的标签，但没有对“三需要”进一步明确限定，如果最大化地解释，“三需要”涉及社会生活的方方面面，包含申请人所有诉求，再加之从行政机关公开政府信息实际情况来看，“三需要”几乎是不被考虑的因素，那么也就是说“生产、生活、科研等特殊需求”的限制条件就毫无意义。综上，单在申请人一方，行政机关在决定是否公布时不把它们作为决定因素，申请人利益逐步弱化。公共利益衡量制度取代申请人利益成为政府信息是否要公开的主要考量因素。

2. 公共利益衡量制度取代第三人利益

从表面上看，第三人利益——商业秘密和个人隐私是与公共利益相對的关乎企业本身或个人的私人利益，但行政机关依职权获取的个人或企业的相关信息属行政履职行为，反过来好的信息又是政府更好发挥职能的基础。从政府获取信息的途径来看，一方面来自自愿提供，另一方面企业、个人基于行政管理需要被强制提供。倘若政府不履行保护商业秘密、个人隐私的职责，最终都会落脚于对公共利益的伤害，企业、个人可能对向政府提供信息持消极态度，甚至完全拒绝主动提供，或者迫于法律等强制手段必须提供，也会隐瞒重要内容避重就轻，企业、个人这不予配合的表现足以影响政府履行职能，从而危害公共利益。综上，第三人利益被虚化，公共利益衡量制度取代第三人利益成为政府信息是否要公开的主要考量因素。

3. 公共利益衡量制度取代国家利益

《条例》中将国家利益从公共利益中分离了出来，但从包容的角度理解，有关军事、国防的国家秘密等都是公共利益，如果信息公开损害了国家利益那必定损害公共利益。因此国家利益被吸收，公共利益衡量制度取代国家利益成为政府信息是否要公开的主要考量因素。

（三） 公共利益是衡量公开与不公开的砝码

由此可见，公共利益衡量制度一旦被加入政府信息公开所涉及的三方利益群体时，就变成了主导力量，在《条例》中规定的多方利益交织都与公共利益有关联，公共利益衡量制度取代而代之，成为信息公不公开的唯一砝码。也就是说，在现代社会，行政法的主要目的是实现公共利益的最大化。在政府信息公开领域，公共利益成为公开还是不公开信息的决定性因素②。

三、 因公共利益公开

公共利益是众多个体利益的集合体，但最终又落脚于个体利益，个体利益的共同特征是都以基本人权为基础。1998年联合国《人权护卫者宣言》第6条是关于人权信息的获取权的规定：“人人都可以独自或者与他人一起享有此权利：（a）了解、索取、获得、接受和保存有关一切人权和基本自由的信息，包括取得有关国内立法、司法和行政系统如何实施这些权利和自由的资料”。③知情权是满足公民特殊需求的基本人权，也具有一定的公共职能。除此之外，因公共利益促进政府信息公开的原因有；

（一） 环境信息关乎人身健康

人身权作为基本权利之一使得环境信息、公共环境和公共健康成为了最典型的公共利益。公民有权利知悉有关使其生存地区环境恶化的信息，也有权利参与治理环境等有关活动的决策过程，并且任何人都不能干涉这项权利的实施。

（二） 监督政府使用公共资金

财产权作为另一重要的基本权利，是极其重要的个人利益。政府财政收入取之于民，是无数个人利益的集合，其是否被科学合理利用关乎全民福祉。信息公开使得金钱交易在阳光下进行，有利于监督政府有效地使用公共资金。

（三） 政府掌握的个人信息有公益性

个人对其个人信息有正当利益，但一旦被政府获取就构成了政府信息的一部分，如果政府掌握的个人信息在准确性和完整性上出现差错，及时公开有助于个人纠正；再者信息错误可能使政府基于错误的信息做出有损个人利益的行政决定。

（四） 民主制度的重要组成部分

政府信息公开能够弥补代议制民主和协商制民主可能有损公共利益的缺陷，政府信息公开实现了扩大参政议政的公民范围，有助于政府科学决策和民主决策。

（五） 监督国家机关及其工作人员

监督国家机关及其工作人员的行政权力合法实施是公民参政议政的重要内容。《联合国反腐败公约》将透明和开放视为反腐败的重要武器。④一些国家明确有利于揭露政府或者公务人员违法、不当或者失职行为的信息符合公共利益。⑤

四、 因公共利益不公开

任何自由都不是绝对自由，正如言论自由被受到限制一样，信息获取自由同样不是无限自由，也就是说有些政府信息是要通过保密的方式保护公共利益。最普遍的是把国防、军事等国家秘密列在政府信息公开之外，因为这类信息一旦被公开就会严重危及国家安全，损害民族利益，所以选择不公开的方式保障公共利益。

笔者将因公共利益不公开的理由概括为两点，一是作为国家秘密其秘密性是与生俱来的，在形成之初就不为公众知悉，若果将其列在信息公开之列，公共利益必定遭到严重损失；二是公共利益与个人利益从来都不是互相割裂的，众多个人利益集合成公共利益，进而公共利益损害也影响个人利益。从微观角度，商业秘密或个人隐私是落脚于企业或某个个人的私人利益，但如果因为公共利益以政府信息公开的方式公布于众，有可能损害企业本身或个人的利益，进而引发行政纠纷，甚至进入国家赔偿程序。

五、 公共利益AB面

公共利益衡量制度作为砝码，在信息的公开与不公开问题上不偏重于任何一边，换句话说就是，公共利益不是一个整体的、不能分割秤砣，只能在公开与不公开这两个秤盘选其一，而是在考量其背后的利益纠葛之后，视情况选择秤盘。因此公共利益的A面是公开，B面是不公开。知情权是公开的理论基础，人人有权知悉公共环境卫生标准、公共资金使用情况，有权参与行政决策、监督行政权利是否合法实施；言论自由的限制制度是不公开的理论基础，完全自由的信息公开可能造成社会秩序紊乱，是对公共利益的损害。

六、 结语

我国《条例》以政府信息公开为原则，列举了不公开例外事项，又在其中加入公共利益限制条件，使得信息公开的范围界定模糊。笔者将公共利益作为砝码，剔除申请人、第三人以及国家的利益，在公开与不公開之间只看公共利益的重量值，用公共利益的AB面衡量信息是否公开。笔者认为，我国信息公开法应当完善公共利益衡量制度方面的不足，促进政务良性运作。

[注释]

①王伟光：《利益论》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第80页。

②王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》 ，《中国社会科学》2014年第9期 109页

③联合国大会《关于个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权利和义务宣言》，简称《人权护卫者宣言》，联合国大会第53/114号决议，1999年3月8日。

④《联合国反腐败公约》2003年10月31日通过，2005年12月14日生效。

⑤王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》 ，《中国社会科学》2014年第9期 109页

[参考文献]

[1]王伟光：《利益论》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第80页。

[2]王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》 ，《中国社会科学》2014年第9期 109页。

[3]联合国大会《关于个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权利和义务宣言》，简称《人权护卫者宣言》，联合国大会第53/114号决议，1999年3月8日。

[4]《联合国反腐败公约》2003年10月31日通过，2005年12月14日生效。

[5]王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》 ，《中国社会科学》2014年第9期 111页。

（作者单位：天津师范大学，天津 300387）