论环保公益诉讼相关规定存在的问题及解决之道

任昕琪

摘 要：新《环境保护法》自2015年1月1日起实施以来，借鉴了国际通行的方式，突破性的建立起环境公益诉讼制度。但在实践中，由于设定的环境公益诉讼原告主体资格门槛过高，范围限定较窄，一定程度的影响了环境公益诉讼的发展。

关键词：环境保护法；坏境公益诉讼；相关规定

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）04 — 0096 — 03

环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

一、新《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定及根源

我国于2015年1月1日起实施的《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

该法借鉴了国际通行的方式，突破性的建立起的环境公益诉讼制度。

由于起步早、起点高，再加上注重法治的文化滋养，现代许多西方国家的環境公益诉讼制度已相当地完善和成熟。

1.美国的环境公益诉讼的发展

美国是环境公益诉讼的先驱者。在最早的时候，美国公益诉讼是为了取消种族隔离。在20世纪30年代，由美国“有色人种协会”的律师和法律辩护基金开始，后来公益诉讼逐渐发展到环境保护领域。

在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。

2.日本的环境公益诉讼

在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，并且主要表现为行政公益诉讼。日本作为一个后发型工业国家，由于广泛汲取其他国家的先进经验和科学技术成果，发展迅猛，短时间内实现了取得了举世瞩目的成果。但也正因如此，使得日本政府根本无暇顾及环境保护问题，环境的牺牲代价尤其大。但后来的日本政府反思经济发展和环境保护之间的关系，学习西方国家的先进环保理念，当实现国富民强的目标，跻身发达国家行列，便开始着手解决环境保护问题。

在20世纪60年代日本发生了四大环境公害诉讼，分别为熊本县"水俣病诉讼"、富山县"疼疼病诉讼"、三重县"哮喘病诉讼"、新泻县"水俣病诉讼"。这四个案件均是日本大型企业，盲目追求经济利益，以牺牲环境为代价而造成的结果，最后均以原告方胜诉告终。日本司法透过四大公害诉讼，成功打开环境公益诉讼的突破口，改写了日本环境公益诉讼的历史。

由于环境保护涉及到千千万万社会公众的利益，为了解决违法企业和地方政府可能发生的不当作为甚至不作为问题，我国《环境保护法》赋予了环保NGO可以作为原告对违法的企业或地方政府提起环境民事或行政公益诉讼，发挥社会监督政府与企业的作用。

二、目前我国环境公益诉讼的实际情况

根据最高法2017年3月公布的数字，自新《环境保护法》于2015年1月1日实施起，至2016年12月31日期间，全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件112件，审结54件，案件类型涵摄大气、水、土壤、海洋、森林、濒危植物保护、人文遗迹、自然保护区、乡村等多个环境要素的保护，涉及地域也由原先集中在3、4个省份扩展至21个省、市、自治区。

受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件77件。其中环境民事公益诉讼案件25件，审结5件；环境行政公益诉讼案件51件，审结14件；环境行政附带民事公益诉讼案件1件，审结1件。

针对我国近四十年经济高速发展中所产生的环境污染与严重破坏，以及涉及到的地域广大的实际情况，上述两个主体所发起的环境公益诉讼不足两百件，实为杯水车薪。

三、存在的问题

国际上，关于环境公益诉讼的原告主体资格有四种类型

（1）公民作为原告发起的环境公益诉讼。

（2）社会公益组织﹙NGO﹚发起的环境公益诉讼。

（3）由检察机关发起的环境公益诉讼。

（4）环境资源主管行政机关发起的环境公益诉讼

而根据我国环保法、民事诉讼法等规定和最高人民法院的相关司法解释，在中国只有检察机关、环保NGO有权做为环保公益诉讼的主体资格。之所以原告主体范围限定较窄，没有允许公民做为公益诉讼的主体，是立法者考虑原告主体资格的认定制度构建的一个难点，如果赋权面太广则可能会造成滥诉现象，而赋权面太窄又会制约公益诉讼作用的发挥。

而从实践来看，检察机关和环保NGO发挥的作用有限。

1.检察机关从事环保公益诉讼的补充性，决定了他不能成为主要力量和手段。

2017年9月14日，中国最高人民检察院副检察长张雪樵在第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会“环境犯罪”特别专题会议上作主旨演讲，介绍中国政府致力于保护环境而首创的新型法律制度，即检察机关提起公益诉讼制度。

张雪樵说，“与行政公益诉讼不同，检察机关提起民事公益诉讼的主体定位是补充性的。”在介绍检察机关提起民事公益诉讼制度相关情况时，张雪樵认为，这一制度改革更多体现的是问题导向和需求导向。他介绍说，让检察机关提起民事公益诉讼主要是基于其法律监督机关的宪法定位，间接担负着维护国家利益和社会公共利益的职责。同时，检察机关是专门的诉讼机关，具有调查核实的职权，也具备诉讼所需的专业知识，可以胜任诉讼职责。他特别强调说，只有国家和社会缺乏提起民事公益诉讼的社会组织时，才需要检察机关充当公益诉讼的主体。

2.环保NGO的参与不足

（1）门槛过高，导致参与数量少

环保法第五十八条规定，需依法在设区的市级人民政府民政部门登记，并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织才有提起环境保护公益诉讼的资格。从而导致全国符合《环保法》和最高人民法院关于环境公益诉讼的司法解释的社会组织不足千家。

（2）环保HGO的主观愿望不强。

自环保法实施以来提起环境公益诉讼的不过十余家。据“自然之友”的调查结果，全国仅有十几家环保NGO有意愿开展环境公益诉讼尝试，多数民間环保NGO坦言，无意也无能力参与公益诉讼。

一部分的原因是环保NGO有地方政府的官方背景，受到地方政府出于经济发展等多方面考虑的影响，从而不愿也不能开展环保公益诉讼。其次，一部分是由于提起环境公益诉讼的专业能力不足；再次，一部分是由于经费不足。

上述两个方面情况阻碍了环保NGO从事环境公益诉讼热情，影响了环境公益诉讼的发展；

四、解决途径

放宽环境公益诉讼原告主体范围，从而促进环境公益诉讼的开展。

1.对社会组织参加环境公益诉讼应适当放宽限制。取消《环保法》第五十八条关于设立期限不低于五年的要求，只要是合法设立的、公益性质的社会团体均应纳入原告范畴。

根据2016年修订的《社会团体登记管理条例》第十条规定，成立社会团体应当具备下列条件：

（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；

（二）有规范的名称和相应的组织机构；

（三）有固定的住所；

（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；

（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；

（六）有独立承担民事责任的能力。

社会团体的名称应当符合法律、法规的规定，不得违背社会道德风尚。社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。全国性的社会团体的名称冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。

新《环保法》第五十八条第三款规定，提起环境公益诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。而在该《社会团体登记管理条例》第二条中也明确规定了“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”与《环保法》的规定完全契合；同时，在该《社会团体登记管理条例》第三十条、第三十一条中还规定：社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的；

（二）超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的；

（三）拒不接受或者不按照规定接受监督检查的；

（四）不按照规定办理变更登记的；

（五）违反规定设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的；

（六）从事营利性的经营活动的；

（七）侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的；

（八）违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。

前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。第三十一条规定，社会团体的活动违反其他法律、法规的，由有关国家机关依法处理；有关国家机关认为应当撤销登记的，由登记管理机关撤销登记。

从上述规定可以看到，《社会团体登记管理条例》对社会团体有着较严格的规定，特别是从事营利活动有着严格的管理和处罚规定，可以说从两个方面保证了社会团体的规范性以及参与环境公益诉讼的合规性。

2.充分发挥公民的环保积极性和情况掌握的及时性，赋予公民个人做为环境公益诉讼的原告主体资格。

为避免公民个人的滥诉行为，可以参照劳动争议案件仲裁前置制度，即公民个人在提起环境公益诉讼之前，应向环境资源行政主管机关提出控告，环境资源行政主管机关不予答复或处理，或答复和处理公民不服的，方可提起环境公益诉讼。同时，为避免公民牟利之目的，可以在《环保法》第五十八条所规定的不得以牟利的基础上，进一步明确规定环境公益诉讼所得赔偿由人民法院执行机关直接执行给付至环境资源行政主管机关，专项用于环境修复等方面。

3.赋予律师或律师事务所做为环境公益诉讼的原告主体资格。

在20世纪60年代，由美国的律师、法学生和其他法律工作者为主导，兴起了一场公益法运动。他们起初为非注裔美国人提供法律帮助，呼吁平等的权利；后来开展言论自由运动，在伯克利抗议越战。其代表人物路易斯.布兰代斯曾指责过，当前许多律师已经沦为大公司的附庸，忽略了保护人民的义务。很多法律工作者开始反思自身，寻求在工作中创造更多的社会价值，他们把自己称为公益律师。

这些新型的公益律师在法律领域中承担着各种社会变革带来的挑战，是具有社会良知的律师。不仅如此，还吸引许多私人公益律师事务所的加入，它们充分运用法律知识创造出更人性的、更正义的环境。在今天的美国，公益律师为促进环境保护的开展做出突出贡献。同样在中国也有大量的从事公益活动的律师或律师事务所，他们具有专业法律知识和诉讼经验，以及从事公益的热情和胸怀，可以充分发挥这个群体的作用，推动环境公益诉讼事业的发展。

4.赋予法律援助机构做为环境公益诉讼的原告主体资格。

近年来，我国法律援助事业发展较快，县区一级己普遍设立法律援助机构。可以充分利用这些机构的专业性和基层优势，推动环境公益诉讼事业的发展。国务院制定的于2003年9月1日起施行的《法律援助条例》，其第一章总则部分的第一条规定了“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，制定本条例。”第二条规定了“符合本条例规定的公民，可以依照本条例获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。”第三条规定了“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。”

第四条规定了“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作，县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。第五条规定了“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”

通过《法律援助条例》的上述规定，可以看到法律援助机构点多、面广，经费有保障，公益性突出，专业性强，其参与环境公益诉讼实在是恰如其分。

〔参 考 文 献〕

〔1〕丁忠林.浅析环境公益诉讼〔EB/OL〕.重庆法院网，2016.

〔2〕尹睿年.环境公益诉讼的原告资格缺陷及对策〔J〕.法制与社会，2014，（19）.

〔3〕应冰倩.新环保法下环保NGO环境公益诉讼探讨〔C〕.全国环境资源法学研讨会，2015.

〔责任编辑：陈玉荣〕