国际刑事法院20年之观察

罗翊乔

尽管国际刑事法院在今天得到一定程度的支持，但是，它离真正成为一个得到世界普遍认可的权威性国际法院还有一定的距离。

今年3月15日，菲律宾常驻联合国代表团致函联合国秘书长，宣布该国决定正式退出《国际刑事法院罗马规约》（以下简称《罗马规约》）。在当日举行的记者会上，菲律宾总统发言人表示，菲律宾宣布退出国际刑事法院，主要原因是该法院检察官违反了《罗马规约》中的互补原则，“国际刑事法院仅起诉那些缔约国本地法院不能够或没有一原则管辖的案件，而这些案件并不在菲律宾”。

菲律宾的这一举动，再一次把国际刑事法院带入世人视野。20年前的6月15日至7月17日，来自160个国家、17个政府间国际组织、14个联合国专门机构以及124个非政府组织的代表团齐聚意大利罗马召开外交大会。此次大会的主题是讨论联合国设立的预备委员会准备的《国际刑事法院罗马规约（草案）》。经过五周的艰苦谈判，于1998年7月17日以120票赞成、21票弃权和7票反对的压倒性多数表决通过了《罗马规约》，决定设立一个常设性国际刑事法院，对整个国际社会关注的最严重罪行进行受理和审判，包括灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪。这是国际刑事司法发展的一个重要里程碑。今年恰好是《罗马规约》通过的第20个年头。

案件审理与规约修订

2002年4月11日，包括罗马尼亚、保加利亚、柬埔寨、玻利维亚在内的9个国家向联合国秘书长递交批准书，这使得规约的批准国达到了66个，根据《罗马规约》第126条的规定，2002年7月1日，《罗马规约》开始正式生效。截止到目前，法院审理了26起案件，发出34份逮捕令和9张传票，裁决了6起案件，其中9人被定罪。国际刑事法院的检察官办公室还对11个情势进行了调查，包括布隆迪、中非、科特迪瓦、达尔富尔、格鲁吉亚、刚果、乔治亚、肯尼亚、利比亚、马里和乌干达。并且，检察官办公室还正在对11个情势进行收集证据和初步审查，包括哥伦比亚、加蓬、几内亚、伊拉克、尼日利亚、巴勒斯坦、菲律宾、科摩罗、柬埔寨、格鲁吉亚和委内瑞拉。

在巴希尔案中，被告人是被起诉的第一位国家元首，被指控自2003年以来在苏丹达尔富尔地区犯下了三项灭绝种族罪和五项危害人类罪，并于2009年3月4日和2010年7月12日对他发了两张逮捕令；在卡扎菲案中，被告人作为利比亚事实上的国家元首和武装部队司令，被指控涉及利比亚情势的两项危害人类罪，因2011年10月20日被害死亡，法院于2011年11月22日终结了对他的诉讼；在本巴案中，因涉及中非情势的三项危害人类罪和五项战争罪被起诉，2016年3月21日，第三审判分庭作出判决，认定本巴犯有两项危害人类罪和三项战争罪，并判处18年监禁。在加丹加案中，因涉及刚果情势的三项危害人类罪和六项战争罪被起诉，审判分庭于2014年3月7日作出判决，裁定加丹加犯有一项危害人类罪和四项战争罪，并判处12年监禁；在迪亚罗案中，被告人作为刚果爱国者联盟（UCP）的创始领导人，因涉及刚果情势的三项战争罪被起诉，2012年7月10日，他被以三项罪名判处14年监禁；在姆巴鲁希马纳案中，被告人自2007年7月以来一直担任解放卢旺达民主力量（DRC）的执行秘书，因涉及刚果情势的五项危害人类罪和六项战争罪被起诉，他于2010年10月11日在法国被捕，但第一预审分庭驳回了检察官的所有指控，姆巴鲁希马纳成为了第一个被国际刑事法院拘留又随后被获释的人。

2010年5月31日至6月11日，在乌干达的坎帕拉举行了第一次关于《罗马规约》的审查大会，讨论对规约作出一些重要的修改。修正案中规定了侵略罪的定义，在侵略罪认定权问题上赋予联合国安理会的初审责任，如果安理会在获得提交案件后的6个月之内未作出裁定，国际刑事法院的检察官可以在该院预审庭批准后独自就侵略罪展开调查。侵略罪修正案涉及安理会的职权，中国和美国在大会上对此表达了关切。根据《罗马规约》的规定，对其进行任何修订都需要得到缔约国三分之二的多数支持，而且修订条款需要获得八分之七以上的缔约国批准之后才能生效。2012年5月9日列支敦士登递交了批准规约侵略罪修正案的文书，成为第一个批准该修正案的国家，2016年6月26日，巴勒斯坦成为修正案的第30个批准国。2017年12月15日，经过11天的辩论和磋商，第十六届缔约国大会在纽约联合国总部作出决议，将于2018年7月17日起正式启动国际刑事法院对侵略罪的管辖。

退约潮初现质疑声不断

截止到2018年1月，已有123个国家加入了《罗马规约》，包括南美洲所有国家，几乎所有欧洲国家，大部分大洋洲国家和大约一半的非洲国家。另有31个国家已签署但未批准《罗马规约》，还有41个联合国成员国既没有签署也没有批准。但糟糕的是，晚近以来，俄罗斯、以色列、南非等国相继退出《罗马规约》和国际刑事法院并对其发表大量指责和批评。2016年11月16日，俄罗斯总统普京签署命令，宣布退出国际刑事法院，并责成相关部门向联合国秘书长通报，阐明俄无意成为《罗马规约》成员国。此番俄方宣布退出国际刑事法院，再加上今年3月宣布退出的菲律宾，以及2016年10月宣布退出的布隆迪、南非和岡比亚非洲三国，短短一年多的时间，已有5个国家相继宣布退出或有意退出国际刑事法院。这波“退出潮”史无先例，格外引人关注。

俄罗斯于2000年9月签署了《罗马规约》，但并没有启动和完成国内批准程序，故其不是规约的成员国，同时也不受规约的拘束。因此，俄罗斯此举，表明了其已经没有成为《罗马规约》成员国的意向。至于此次俄罗斯的愤然退出，可追溯的背景有二：一是国际刑事法院检察官发布报告指责克里米亚事件中俄罗斯非法控制乌克兰的部分领土；二是在2008年南奥塞梯冲突事件中，俄方维和人员被杀一事。在克里米亚事件中，虽然乌克兰不是《罗马规约》的缔约国，但非成员国可授权国际刑事法院在特定时间和范围内对该国的特定事项行使司法管辖权。故乌克兰政府于2015年8月授予了国际刑事法院对该国的司法权，以调查2014年2月以来乌克兰东部发生的战争罪行。2016年11月14日，国际刑事法院检察官办公室发布报告称：克里米亚地区的脱乌入俄实为俄罗斯不经乌克兰的允许，而对乌克兰领土的占领。俄方对此作出回应：此举触及了俄罗斯的国家利益，认为克里米亚是其通过合法手段取得的领土。关于南奥塞梯事件，2008年格鲁吉亚与俄罗斯在南奥塞梯爆发冲突。当年8月，一名俄罗斯维和人员被杀害。国际刑事法院随后授权检察官调查此案，但检方将调查的重点指向南奥塞梯民兵组织和俄罗斯军方，对格鲁吉亚相关人员的调查则委托给格鲁吉亚司法机构。对此，俄方表示强烈不满，并对国际刑事法院的功能与价值产生了一定质疑。

关于菲律宾的退出，极大程度上可能与其大力“扫毒”有关。自杜特尔特2016年执政以来，在国内强力打击毒品犯罪，约12万涉毒人员被抓，其中约有3987名涉毒人员在扫毒行动中被击毙。随后，国际刑事法院首席检察官对菲律宾的反毒行动表示了“极度担忧”，并对此次行动中是否有违反人权的行为展开初步调查。对此，菲律宾总统杜特尔特宣布：“由于国际刑事法院近日对其本人及菲政府进行的‘攻击，菲律宾将退出国际刑事法院。”

至于非洲三国的退出，或许是近年来国际刑事法院与非洲国家矛盾激化的结果。客观来讲，在国际刑事法院过去调查的11起情势中，9起同非洲国家有关。2016年10月18日，布隆迪总统皮埃尔·恩库伦齐扎签署议会法案，宣布布隆迪退出《罗马规约》，布隆迪也由此成为第一个退出国际刑事法院的非洲国家。10月21日，南非司法與狱政部长迈克尔·马苏塔证实，由于无法执行国际刑事法院的相关规定，南非也已正式启动退出该机构的程序。2015年6月南非约翰内斯堡非盟峰会召开前，国际刑事法院要求南非在苏丹总统巴希尔出席会议期间将其逮捕并交给其审判，但南非政府因巴希尔享有外交豁免权而拒绝执行，结果遭到国际刑事法院及部分西方国家的指责。2016年10月25日，冈比亚信息部长谢里夫·博章通过国家电视台宣读退出国际刑事法院的声明。他批评这一机构在认定战争罪的指控过程中带有偏见，被用来“迫害非洲人，尤其是非洲国家的领导人”。

不能否认，国际刑事法院迄今为止一直专注于非洲大陆——在该法院中的所有情势均来自非洲。在建立国际刑事法院的过程中，非洲国家也都曾给予大力支持。但国际刑事法院建立后可能并未按照非洲国家的预想方向所发展。国际刑事法院同非洲联盟的关系，近年来也逐步趋于恶化。在2009年3月国际刑事法院向苏丹总统巴希尔发布了第一张逮捕令后，矛盾就进一步激化，非洲联盟指责国际刑事法院俨然成为了一个“新殖民主义的法律工具，专门以非洲和非洲人民为目标”。当检察官又在肯尼亚情势中启动调查程序后，并追究肯尼亚总统肯雅塔和副总统卢托的刑事责任之后，非洲联盟同国际刑事法院之间的关系就进一步恶化了。

有专家指出，非洲一些国家决意退出《罗马规约》，主要是出于对其公正性的质疑。非洲国家缔约后一直以被告身份出现，而反观一些西方大国随意践踏别国主权的行为却未遭制裁，这难免会引起非洲缔约国的不满。此次退出浪潮，可能还会有其他国家跟风而行，这对于国际刑事法院来说确实是一个不小的冲击，其权威性也会下降。同时，国际执法的局面将变得越来越复杂，针对全球罪行的惩罚效果也可能会下降。国际刑事法院方面认识到了这个不利的局面，表示将公正地开展审判工作并采取一定措施让退出的缔约国“回心转意”。

司法公正尚需制衡强权

国际刑事法院成立前后，非洲国家一直都是最积极的国家。但此次“退出潮”，它们却是先行者和主要推动者。在一些非洲国家的眼中，国际刑事法院是带有偏见色彩的“针对非洲的工具”，并且是“选择性的正义”。在他们看来，一些大国利用所谓的国际正义和国际法治来审判和惩罚其他国家，自己却永远都会平安无事。此次多国退出事件，正是非洲国家质疑国际刑事法院公正性的表现之一。

尽管国际刑事法院在今天得到一定程度的支持，但是，它离真正成为一个得到世界普遍认可的权威性国际法院还有一定的距离。事实上，中、美、俄三个常任理事国和印度等地区大国目前均没有加入《罗马规约》，这也造成了世界一半以上的人口处于国际刑事法院的管辖之外。虽然《罗马规约》在一定程度上约束了大国的国际行为，限制了大国在国际政治活动中的某些特权，但不可否认的是，大国在国际刑事司法以及重大案件的处理方面当中仍有一定的影响力。

毫无疑问，美国扮演了一个重要的角色。这可能是由于其“称霸全球”的经济和军事实力，也可能是因为它在联合国中居于极其重要的地位。最一开始，美国是签署了《罗马规约》的，但到了2002年，布什政府撤回了克林顿政府在2000年12月31日的签字，随后又试图弱化国际刑事法院的作用。一方面美国努力同他国缔结双边不移交协议，另一方面通过了《美国军人保护法》，其目的就是让美国公民、官员和军人免受国际刑事法院的管辖。然而，美国却又在联合国安理会对达尔富尔情势的决议中投了弃权票，并在利比亚情势中投了赞成票，这不得不让非洲国家质疑其“有选择性的参与”。此外，当检察官对美军在阿富汗涉嫌战争罪展开调查，并表示“有合理理由相信”美军在阿富汗虐待了至少61名囚犯时，美方对此作出了强烈回应：美国不是《罗马规约》的缔约国，不认可国际刑事法院的司法权。

确实，《罗马规约》和国际刑事法院还存在着一些严重的缺陷，各国也对《罗马规约》中的一些条款存在较大分歧。例如，有些国家难以接受国际刑事法院的普遍管辖权，并且没有将恐怖主义罪行包括在内；有些国家对规约关于检察官享有的自行调查权提出严重保留；还有些国家认为规约对有关罪行的界定和个人刑事责任的规定过于超前，没有充分考虑到国际社会的现实，且没有顾及许多国家对于主权和安全利益的关切。

但是，国际刑事法院的工作也并非全无意义，比如，对刚果前武装领导人卢班加战争罪的审判就受到国际社会的支持，并且让国际社会认识到一个在武装冲突中被忽视的群体——儿童兵。在一些情况下，国际刑事法院对国际严重犯罪具有强大的威慑功能，帮助多国缓解了其国内的紧张局势。国际刑事法院的设立对于严重国际犯罪并不是万能的， 尤其是对那些实施严重国际犯罪之人更不是万能的。正如《罗马规约（草案）》起草委员会主席巴西奥尼教授在1998年7月18日举行的开放签字仪式上所说的那样：“国际刑事法院不是包治人间百病的灵丹妙药。它不能消除冲突，不能使死者复活，不能使幸存者恢复从前的健康状况，也不能将所有主要罪犯绳之以法，但是，它可以帮助避免某些冲突的发生，防止某些人成力受害者，并将某些罪犯绳之以法。国际刑事法院通过其工作，有助于强化世界秩序，并贡献于世界和平与安全。如此，就像其他国际和国内司法机关一样，国际刑事法院将会为世界文明的人道主义化做出自己的贡献。”