我国垃圾分类的现状及对策

陈静 庞新跃

一、垃圾分类的意义及作用

2016年，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上提出：“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础，政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”2017年3月，国家发改委、住建部公布《生活垃圾分类制度实施方案》，对垃圾分类工作提出了具体要求，为垃圾分类工作指明了方向，凸显了国家对垃圾分类工作的高度重视。

根据中国再生资源回收利用协会和中国环卫协会对我国15个主要城市进行的调研数据，2015年我国人均垃圾产生量为1.13公斤/日，全国城乡生活垃圾产生量约4.28亿吨，且仍保持着8%-10%的年增长率，全国2/3以上的城市面临“垃圾围城”的困境。

我国人均资源相对贫乏，通过垃圾分类，可以实现垃圾减量，减少垃圾给环境带来的污染，解决“垃圾围城”等问题，节约垃圾无害化处理费用，实现资源的重复利用。

据粗略测算，我国城市每年丢弃的可回收垃圾价值在300亿元左右，通过垃圾分类可进一步推进循环经济建设，进一步实现垃圾的减量化和资源化。

二、我国垃圾分类存在的问题

（一）分类知晓率、参与率低

我国部分城市自2000年开始试点进行垃圾分类，但历经十七年，垃圾分类效果并不理想，调查显示，约四分之一的受访者认为垃圾分类的效果不明显或完全没效果。

（二）管理不规范

对生活垃圾在概念上的分割，导致了我国现行垃圾管理体制呈现“多头管理”局面。习惯上理解的垃圾特指生活垃圾，由市政部门监管；废旧物资归商务部门监管；电子垃圾归工信部门监管；有害垃圾归环保部门监管等等。这种“政出多门，多头管理”的模式，沟通难度大，很难有效实现垃圾分类。

（三）法律不健全

尽管我国颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》，但垃圾分类的法律体系还不健全，对垃圾分类的标准和具体做法，相应的奖惩措施没有明确规定。

（四）基础设施不匹配

垃圾分类从投放、收集、运输到处理，整个流程必须配备相应的设备和设施，任何一个环节的缺失，都会导致分类失败。我国目前关于分类设施的配备投入主要在前端的投放设备上，在分类回收体系及分类处理体系上，还有很大的差距，导致了前端分类投放后，到了收运环节又进行了混合装运，到了末端又进行混合处理。

（五）政策措施不配套

财政政策方面，以往对垃圾分类主要以市场为导向，来实现对废旧物资回收和利用。近年来随着人们生活水平的提高，劳动成本上涨，如塑料袋、玻璃等低值的废品无人回收，混入生活垃圾中。对低值废品的分类回收，需要政府出台相应的政策，给予补偿，才能实现有效回收。同时缺少对再生资源回收网点规划政策的支持，导致回收网点没有生存空问，难以持续经营。

三、垃圾分类经验借鉴

（一）日本

日本是当今世界上垃圾分类做得较好的国家，其所采用的是无限分类模式，主要分为四大类100多个细项，包括一般垃圾、可燃性资源垃圾、不燃性资源垃圾、可破碎处理的大件垃圾等。日本资源稀缺，垃圾首先考虑资源化利用，无法再利用的垃圾进行焚烧。日本垃圾分类得益于：一是健全的法律体系，具有非常详尽的分类手册，大部分城市采取垃圾收费制度，对不按照要求进行分类也规定了严格的惩罚制度；二是科学的管理体系，实现垃圾的分类投放、收集、运输和处理；三是良好的教育、宣传和社会舆论，通过各种途径进行教育和宣传，调动公民积极性，不履行垃圾分类义务的公民会受到社会舆论的谴责。

（二）德国

德国早在1904年就开始进行垃圾分类，是世界上第一个为“垃圾经济”立法的国家，1991年出台《包装条例》，要求厂家和承销商要对产品包装负责。生活类垃圾分为6种，生物垃圾、废纸、包装类垃圾、剩余垃圾、废旧玻璃、有毒废物，还有4种特殊垃圾：装修垃圾、旧衣物垃圾、旧轮胎和旧家具家电。德国实行产生者付费的制度，平均每人每年缴纳的垃圾处理费大约50欧元，如果分类错误最高可罚款2500欧元。在垃圾处理上遵循减量化和资源化的理念。综合运用法律、政策、教育等软硬结合的手段，首先在生产和消费环节尽量减少垃圾的产生，其次在垃圾处理环节优先采用分类回收利用技术和堆肥（生化）技术，最后无法资源化的垃圾才焚烧或卫生填埋。

（三）美国

美国生活垃圾的分类比较简单，可分为2-4类，各州、城市有所不同，各州都制定了适合本地的地方立法，形成了有法可依、社区管理和居民自觉维护环境相结合的垃圾处理机制。在美国乱丢垃圾属于犯罪，除了罚款外，严重者还可能入狱。美国生活垃圾处理以卫生填埋为主约40%；焚烧为辅约10%，回收利用占50%。

不同国家垃圾分类方法和管理是由各个国家的基本情况决定的，包括垃圾成分、经济发展状况、资源状况、生态和环境、公民素质等。研究我国垃圾分类如何开展，在对比发达国家做法的基础上，必须符合我国的国情，不可照抄照搬。

四、垃圾分类对策分析

根据我国国情，结合发达国家经验，纠正对“垃圾分类”概念理解上的误区；从制度建设着手，做好顶层设计；要因地制宜做好垃圾分类，充分考虑当地的垃圾组分和基础设施情况，从分类投放、分类收集、分类运输到分类处置要系统考虑；要从教育和宣传入手，提高全民的分类意识和参与热情；要由简入繁，循序渐进做好垃圾分类，不急于求成。

（一）规范认知

由于拾荒者的存在，我国生活垃圾中可资源化的成分已经非常有限，生活垃圾分类已经达到中等发达国家的水准，如果继续强调在生活垃圾上做文章，无异于南辕北辙，做无用功。垃圾分类应与国际接轨，从概念上纠正以往的认识，将再生资源纳入生活垃圾系統，在此基础上进行垃圾分类。

（二）建立完善的法律法规及相关制度

1.明确分类标准

首先应根据当地的具体情况，进入深入调研，明确适合当地的分类标准。我国目前主要的垃圾分类方式包括二分法、三分法和四分法等，无论采用哪种方式，务必要仔细调查当地的生活习惯、垃圾组分、经济发展状况、基础设施配套、处理设施情况等。垃圾分类是一个系统工程，需要进行全盘考虑，分类标准的确定应符合末端导向思维，即根据末端处理设施，来确定前端如何分类，如果没有末端的合理利用，前端的分类则毫无意义。

例如根据北京市的垃圾组分，垃圾含水率较高，有机质含量高，应实行“干湿分离”，把以厨余垃圾为主的湿垃圾分为一类，把可回收的废旧物资分为一类，把其他干燥的生活垃圾分为一类，在此基础上再分选出有害垃圾。

2.制定强制性惩处措施

我国目前大部分城市对垃圾分类还处于鼓励阶段，没有制定相应的惩处措施。从国际惯例看，要做好垃圾分类工作，一定要有一套强制性的惩罚措施。

3.探索垃圾收费制度

由产生者付费，探索实行分类计费，按量计费。目前北京市生活垃圾处理费的收费标准是3元/户/月，相比较每人每天1kg左右的产生量来说，收取的处理费远不够垃圾的处理成本。引入垃圾收费制度，通过市场化的方式回收废旧物资，采用相应的经济措施；对于塑料袋和玻璃瓶等低值的可回收废旧物资和不可回收的生活垃圾，应采取收费制度，且与产生量挂钩，多产生者多付费。

4.配套相关政策

以政策扶持、市场驱动和全民参与为原则，配套相关的支持政策。例如：高价值的垃圾可以通过市场化运作，一些低价值的垃圾需要由政府出台相关政策。建立针对低价值可回收物（如塑料袋、玻璃瓶等）和厨余垃圾的政策支撑保障体系，政府支付一定的补贴，依托专业企业进行处理，形成长效处理机制。政府在行业规划、行政措施、税费减免、政策机制保障发挥推动和引导作用，企业根据政府规划进行产业化运营。

（三）明确责任

1.政府责任

明确政府等相关部门责任，制定牵头部门，明确其主要职责，对生活垃圾的全产业链进行统筹协调和管理。北京市已将再生资源回收管理职能由商务委划出，成立了市城市管理委，统筹管理北京市垃圾分类相关工作。

2.产品生产者责任

明确产品生产者的相关责任，要求厂家在生产环节减少垃圾的产生量，从源头上限制生产者的包装数量，包装物使用可循环的材料，在包装物上印制相应标识，便于后续的垃圾分类；引入生产者延伸制度，要求生产者承担其产品和包装物的回收和资源化利用责任。

3.垃圾产生者责任

明确垃圾产生者的相关责任。源头分类投放是垃圾分类工作的关键环节，要明确相关责任主体责任，要求企业、工厂、机关、商场、市场、车站及居民等按照相关要求和标准进行分类投放，对不按照要求投放的居民通过劝说、制止及强制性措施。

（四）垃圾分类管理要点

1.配套基础设施

要统筹考虑，科学规划做好垃圾分类工作。配备相应的基础设施，包括前端分类垃圾桶垃圾站的设置，中端分类垃圾车的配备，垃圾分拣打包中心的设置，到末端分类垃圾处置设施的构建等。充分利用现有环卫设施设备及场地，包括生活垃圾收集场站、压缩站、中转站、运输车等，进行必要的升级或改造，实现两网合一。统筹规划建设垃圾焚烧、卫生填埋、厨余垃圾资源化利用、再生资源加工利用、有害垃圾无害化处置的终端处理设施。

2.设定减量目标

按照当地的垃圾成分，设定明确的减量化指标，分步骤实施，并将该指标作为相关政府部门的考核标准，加强落实。

3.做好宣传推广

加大宣传力度，通过各种宣传推广方式，多渠道加强垃圾分类的宣传和推广工作，提高全民分类意识，营造良好的社会氛围。

4.采取激励措施

通过多种方式进行物质奖励，对垃圾分类分得精细、合理，给予积分兑换礼品等奖励，提高收集水平，实现回收过程成本和运营的平衡。

五、要积极发挥传统环卫企业作用

（一）垃圾分类对环卫企业的影响

开展垃圾分类后，将使生活垃圾实现减量30%-60%，对于传统环卫企业来讲，减少垃圾清运量和处理量，将对其收入产生直接影响。环卫企业面临巨大挑战，必须参与到垃圾分类业务中，取得相应收入抵消垃圾分类带来的垃圾量减少。

（二）推进生活垃圾和再生资源收运两网合一

在分类前端，环卫企业可利用人员优势，让环卫工人兼职垃圾分类工作，除对作业面积进行日常清扫保洁外，还进行垃圾分类监督指导、分类收集工作；在分类中端，对垃圾收集车进行更新或升级改造，扩大再生资源回收空间，实现生活垃圾和再生资源运输网络的整合，实现一车两用，进行垃圾及废品的物流整合；对垃圾房、中转站和转运站进行升级改造，实现一场两用，进行垃圾和废品的场地整合。

六、结语

做好垃圾分类工作是实现垃圾无害化、减量化和资源化的重要途径。尽管我国推行垃圾分类工作已经有十七年，但是垃圾分类并不理想。要做好垃圾分类工作，必须认真分析垃圾分类工作存在的各种问题，做好顶层设计，系统考虑，统筹兼顾，因地制宜，不能照抄照搬发达国家经验，更不能搞一刀切；要制定符合我国垃圾成分的相关制度，明确相关方的责任，积极发挥环卫企业优势，推进两网合一，形成符合我國国情的垃圾分类体系。