地级市政务公开在政治监督中的问题分析

贾媛芳

【摘 要】 本文以政务监督为主题，以政治监督为研究视角，选取山西省运城市为研究样本，通过样本了解运城市政务公开的现状，政务公开的力度不断加强，更加关注与公民息息相关的政务信息的公开；在此基础上，进一步分析了公务公开对政治监督的促进作用和依托政务公开实现权力监督存在的问题，最后从权力主体、监督主体和外界因素三个方面重点分析产生问题的原因。

【关键词】 地级市 政务公开 政治监督

孟德斯鸠在《论法的精神》中说过，一个有权力的人必然会滥用权力，而不加约束的权力必然会导致腐败。对于防止腐败的最有效的方法就是对权力的制约与监督。从信息公开的角度进行分析，就是打破政府对信息的垄断，保障公民的知情权与参与权，促使政府的权力在阳光下进行，实现对政府在行政过程中的监督，减少政府腐败的发生。

一、运城市政务公开的现状

运城市近5年来经济发展水平较好，在山西省内排名处于前五的地位，政务公开也比较全面，山西近几年形成了塌方式腐败，运城市的腐败程度也不低，据统计，2015年上半年，山西运城就有1293名官员受到处分，同比增九成。因此将运城市2014年至2016年政务公开信息作为这次研究的样本。

（一）2014—2016年政府公开信息情况

从上表可以看出，运城市政府信息公开中，机构职能类、政策法规类、决策类的信息在政府公布信息的总量中呈下降的趋势，而工作动态的比例呈上升的趋势，同时工作动态类的信息每年所占的比重最多，几乎占据总量的50%左右，说明政府逐渐加大对政府工作动态信息公开的力度，保障公民的知情权与参与权，使公民了解政府动态，让政府时时处于公民的监督之下。

（二）2014年—2016年重点信息完成情况

运城市自2015年至2016在重点信息公开方面一直在不断地深入与完善。2014年运城市政府将重点放在对政府信息工作要点进行分解，2015年，政府在重点信息中公布了主动公开重点领域政府信息共计46439条，其中，行政权力清单信息公开6402条，财政资金信息公开1296条，公共资源配置信息公开877条，重大建设项目信息公开5条，公共服务信息公开35615条，市属国有企业信息公开9条，环境保护信息公开194条，食品药品安全信息公开440条，社会组织、中介机构信息公开1601条。2016年在2015年的基础上，加大了推进力度，最突出的一点是积极推进了财政信息的公开，包括财政预算与决算，“三公”经费的预算与决算。从这些数据可以看出，政府加大了实行政务公开的力度，政务公开的范围与深度逐渐扩大与增强。

（三）依公民申请公开的信息

对于公民想了解而政府没有公开的信息，公民可以申请请求政府公开。运城市2014年申请公开的信息为103条，2015年公开的信息为57条，2016年为24条，说明在这三年中，公民申请公开信息的次数逐渐降低，政府公开的信息逐渐符合公民的需要。申请公开的主要内容包括：教育收费、公务员招考、城市规划和建设、用地审批、拆迁补偿等方面，说明公民关注点大多是与自身具有切身利益的公共资源与公共服务方面的信息，政府公开的信息应侧重于加强对公共资源信息的公开。

（四）2014年—2016年公民咨询情况

2015年运城市公民咨询情况总计为119930次，在统计中并未有分类，因此在表格中并未体现。咨询的主要内容为咨询主要内容涉及行政许可、粮食直补、农机具购置补贴、危房改造、拆迁补偿、市政管理、工资晋升等方面。从表格中我们可以发现，公民咨询的总量并没有减少，这就要求政府部门要加大对政策的宣传和解读，使公民更充分的认识和理解相关政策，便于公民行使自己的监督权。公民对政府的咨询主要运用的手段是网络咨询和电话咨询，这就要求政府要加大对政府网站建设力度。

二、依托政務公开实现权力监督存在的问题与原因

在中共中央和政府的推动下，政务公开相比较之前有了较大的发展，公开范围和深度不断扩大。但是我国在政务公开发展道路上还有相当长的一段路要走，现阶段政务公开的深度与广度还没有为权力监督提供良好的基础，同时监督主体的监督意识以及反馈机制存在的问题使依托政务公开实现权力监督的过程中存在一些问题。

政务公开的范围较窄，使权力监督范围有限。虽然政府一直在致力于实现政务公开的最大化，但是政府公开的信息与公民的需求并不相对称，一直存在公民需向政府提出申请才能知道的信息。相较于美国，对于政务公开范围的规定为：“根据《信息自由法》，除法律明确规定免于公开的事项外，所有联邦政府机构的记录，包括书面版和电子版，都应该公开。”①而对于不能公开的信息政府采用排除法进行列举，仅仅存在9项。范围的狭窄并不仅仅是种类少，每一种类内部信息的不完全公开也包含在内，如对政府工作人员信息的公开中，并没有公开工作人员的财产情况，因此相比较我国政府公开范围狭窄。

政务公开的深度不够，使权力监督流于形式。据一项政务公开内容的调查显示，“政府领导与机构、人事任免、政策法规、工作流程、办事指南的公开情况较好，百分比超过80%；而统计数据较差，建议与提案、财务信息均没有超过50%，其中各级政府和部门的财务信息公开有效百分比仅为28.3%，是所有公开内容中最差的。”②运城市在2016年政务公开信息中，对工作动态类的信息没有深入公开政府工作人员的行政过程以及行政结果，导致政府行政过程不透明。此外，政府在财政方面的公开只是出于一些预算和决算的数字公开，并没有在决算中公开支出的明细，使公民对其无从监督，使监督流于形式。

政务公开不及时，使权力监督缺乏依据。在政府公开过程中，政府往往会出现政务公开过时的现象，尤其表现在财务公开方面。例如运城市2016年的财政决算的公布时间出现在2017年的9月，本应该出现在3月份的报告到9月才公布，该公布已经失去时效性，公民对此事的关注度降低，造成公民监督时缺乏监督依据或者监督力度减弱。

三、政务公开实现权力监督存在问题的原因分析

1、权力主体方面

权力主体对政府公开的认识也影响着政务公开的范围和深度。在政府中，一些领导的服务意识较差，没有树立人民当家做主的政治观念，在政务公开过程中，政府工作人员认为自己是政务公开范围、内容的决定者，忽视公民的需求，导致政务公布具有随意性，使公布的政务信息并没有涉及到政府利益的核心。此外，也有部分政府人员认为政务公开有损政府形象，可能会由于信息的公布，引起公众的讨论，形成的舆论影响政府的决策，不利于行政效率。群众监督权的强化，可能会造成政府政策在实施过程中形成阻力，使政府权力旁落，政策难以实行，引起社会的动乱。在这些思想的影响下造成政府在政务公开过程中信息出现“假”、“大”、“空”的现象。

政府部门、领导者存在着“经济人”假设。实际实行政务公开是一种政府与公民之间的博弈过程。改革开放以来，经济利益的驱使使各政府各部门将重点放在经济发展上，甚至政府领导人将自己的个人政绩与仕途与经济利益挂钩。因此，政务的不公开或者不全面公开是政府与工作人员获取经济利益的重要来源，政府为追求政绩，将自己所掌握的重大资源开发项目、投资项目成为自己谋取经济利益的重要资源，政府就会选择牺牲政务的透明度与公民的知情权与参与权，促使政府在政府公开方面进行有选择项的公开，甚至出现假公开的现象，减少了政务公开的范围，赢取自己的最大效益。此外政府内的公务员同样存在着相类似的看法。

（二）监督主体方面

公民监督意识淡薄。政务公开使政务信息面向的全体公民，主要强调的公民对政府权力的监督，这也对公民具有较大的要求。在西方发达国家，其公民意识比较强，公民社会对政府发挥的作用较大，但是我国历来政府的权力与公民的权利处于一个不平等的地位，加上我国政务公开起步较晚，公民的知情权、参与权、监督权意识比较弱，公民没有主动监督政府的意识，公民社会还没有发展健全，公民的权利处于相对低的地位，因此现阶段公民对政府的监督相对有限。

公民的文化水平影响获取信息的数量和质量。在市级以下地区，农民占公民人口的绝大多数，通常农民文化水平较低，接受电子产品比较慢，使他们减少了获取政务信息的渠道，对他们知情权形成一定的影响。同时文化水平影响着对事物的理解，阅读同样的政策信息，可能对政策的理解以及从政策中获取的信息较少。因此由于对政策的理解以及获取的信息有限，对基层的行政监督受到障碍，不利于公民监督权的实行。

（三）外在因素

反馈机制与惩罚机制不健全。公民对政府进行提出建议、举报、咨询主要是通过亲自去政府大厅、电话或者网络的方式，而政服工作人员一般对公民提出的意见采取冷漠的态度。一位公民告知，自己在政府网站上反映基层领导一些不合理的决定，在网站上回复会及时调查，给予满意的答复。但只是形式问题，后来也就不了了之。说明有些公民确实在实际过程中通过网络发挥着监督作用，但是由于政府对公民反应的事情关注度不高，惩戒机制落实不到位，促使公民形成一种错误的观念，认为对政府的监督只是一种形式，随之公民对政府的监督就会失去信心。

对政务公开的监督机制不健全。我国《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条和三十三条对政务公开监督主体作了如下规定：“政务公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政务公开的实施情况进行监督检查；公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政务公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政务公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政务公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。对公务公开的监督主体主要来自于政府内部的监督和社会公众的监督。行政内部的监督通常是上级对下级的监督，政府公开是政府与社会公民之间的博弈，行政内部的监督可能会出现上下级之间的利益相一致，形成官官相护的局面。社会公众对政府的监督在我国现阶段其监督力量弱小。政府公开缺乏外在的独立监督机构，导致政府对政务公开相关条例落实不到位。

“国家秘密”规定比较宽泛。政府在实行政务公开的过程中坚持“公开是常态，不公开是例外”的原则，但是在实行的过程中总是会变成“公开是例外，不公开是常态”的现象。对于通常不公开的信息，政府人员总是以“国家秘密”为理由拒绝公开，而我国对于“国家秘密”的范围并没有明确的规定，导致政府因对“国家秘密”的理解来决定政务公开的范围，不利于实现政府对政务的全面公开。

总结

政务公开是社会公民监督政府的充分必要条件，是政治监督的前提。我国政府公开制度与机制在不断地完善的过程中，政务公开的深度和广度不断加强，使公民不断深入的了解政府决策过程、运行机制等方面。保证公民的知情权和参与权，加强公民、社会对政府行政权力的监督，使政府权力在阳光下行驶，增强了政府效率与廉洁性。但是在政务公开权力监督过程中仍存在一些问题，政府公开范围、深度以及及时性仍然没有达到公众的满意度，为此我国政府要着力加大政务公开的全面和深度；并提高公民的权利意识，自觉行使监督权，使我国社会成为公民社会，实现公民权利与政府权力之间的制约，这样政务公开才能达到最大化的政治监督。

【参考文献】

[1] 《中华人民共和国信息公开条例》

[2] 中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中共中央办公厅、国务院办公室印发<关于全面推进政务公开工作的意见>的通知》

[3] 姜晓萍 姜 洁：《我国省级政府政务公开的现状调查与问题分析》，《社会科学研究》，2006（04）

[4] 鞠連和，顾怡：《论中国特色政务公开的反腐败机理》，《理论探讨》，2015（2）

[5] 袁峰：《政府信息公开与行政权力监督》，《中共天津市委党校学报》，2008（01）

[6] 刘桂华，凌水明：《政务公开与从源头上防治腐败》，《求实》，2009（06）

[7] 胡仙芝：《历史回顾与未来展望：中国政务公开与政府治理》，《政治学研究》，2008（06）

[8] 万鹏飞 饶诗韵：《美国联邦政府政务公开制度的实践及启示》，《经济社会体制比较》，2006（02）

[9] 唐云锋马春华：《政务公开监督浅议》，《财政监督》，2016（03）

[10] 晏艳阳、袁亮等：《基于互联网的省级“政府信息公开”评价研究》，《湖湘论坛》，2017（06）

[11] 宋玉洁.《探析我国政务公开公开的问题及完善路径》，《学理论》，2012（11）

注文：

①万鹏飞 饶诗韵：美国联邦政府政务公开制度的实践及启示，经济社会体制比较，2006（02），p82

②姜晓萍，姜洁：我国省级政府政务公开的现状调查与问题分析.社会科学研究.2006（4）：94～98