非洲三方自由贸易区的演进历程、意义与挑战

张瀚文 赵桂芝

【摘 要】 2015年6月，三方自由贸易区（TFTA）正式启动，该自贸区整合了非洲现有的三大区域经济组织——东南非共同市场、东共体和南共体。三方自贸区能够激发区域贸易发展的活力，吸引更多的国内外投资；并且能促使各国更好地发挥比较优势，实现产品的特色化、多样化、专业化。但也面临诸多挑战，如谈判原则之间的矛盾、利益相关者参与的重要性、允许国家间的贸易诉讼等。因此，全体利益相关者可以采取“共商、共建、共享”的区域合作新理念，共同设立一种机制来为成员国基础设施的发展提供资金，并补偿那些在交易过程中蒙受关税损失的国家；最重要的是各国政府应提高执政能力，创建胜任的发展型国家。

【关键词】 非洲 方自由贸易区 比较优势 利益相关者

引言

以1963年非洲统一组织（OAU）的成立为伊始，非洲便开始走上区域合作的道路，一些区域经济组织相继诞生。而2015年6月三方自由贸易区（TFTA）的启动则代表着非洲区域经济合作走向了一个更深的层次，该自贸区整合了非洲现有的三大区域经济组织——东部和南部非洲共同市场 （COMESA）、 东非共同体 （EAC） 和南部非洲发展共同体 （SADC）。

非洲不少国家国内市场狭小，各自的经济发展存在较大差异，加之大多处于全球贸易的边缘地位，这些都要求非洲国家采取经济一体化的道路，同时这也是对经济全球化所作出的有效回应。但非洲大部分区域经濟一体化组织职能重叠，导致预期目标难以实现，三方自由贸易区的启动一方面是为了弥补以上缺陷，最大限度地减少职能上的冲突，另一方面则预示着将以规模经济作为平台，在区域价值链中增加对基础设施、 产品的投资，逐步改善相关国家在全球价值链中的落后地位。本文试图通过分析三方自由贸易区的内容及意义，更进一步看到其面临的挑战，以利深入研究和把握非洲经济一体化的发展。

一、非洲三方自由贸易区概述

2015年6月10日，26 个国家1的国家元首或政府代表在埃及沙姆沙伊赫签署了三方自由贸易区协议 （TFTA），区内人口6.25亿，地区生产总值（GDP）总合1万亿美元，占非洲国内生产总值的58%。启动后的三方自由贸易区将成为非洲最大的经济体，也将会成为世界第十三大经济体。

这个项目自2008年提出、2010年签署三方自由贸易区协议草案到2015年正式启动，经历了漫长的7年时间。但数据表明，1994年到2014年间这三个区域共同体成员国之间出口总额占整个非洲出口总额的比重从7%上升到26%，虽然比欧洲（70%）或亚洲（50%）的程度低，但这种趋势已经清晰地表明了三方成员国之间的贸易增长速度之快。

三方自由贸易区将采取一体化的方式，以工业化、基础设施和市场一体化作为三个支柱进行发展。最初，三方自贸区的谈判分为两个阶段：第一阶段的谈判于2014年12月第三次国家元首和政府首脑峰会后正式结束，此次峰会签署了第一阶段谈判结果的协议，该协议由45项条款和10条附则组成。而第二阶段将要解决贸易服务和其他方面的问题，例如知识产权、竞争机制和贸易竞争力等。谈判定于自贸区启动后不久展开，显然，非洲国家越来越认识到服务业在增加就业、创造收入以及对区域和全球价值链经济活动的贡献作用。

二、三方自由贸易区的演进历程

三方自贸区的发展经历了漫长的7年时间，每一次峰会和文件的发行凝结了国家领导人和专家们的心血，它的演进历程主要包括：2008年第一届三方峰会；达成谅解备忘录；2011年第二届三方峰会；2015第三届三方峰会。

1.2008年第一届三方峰会

2008年第一届三方峰会旨在为三个区域经济共同体提供一个讨论和决策的平台，以便于26国对于相关合作领域进行共同协商。同时，此次峰会也为贸易合作和经济自由化提供了战略和政策引导，包括建立三方自由贸易区的路线图、商务人员自由流动以及基础设施发展的统一安排。

此次峰会重点强调了以下区域发展战略：（1）建立和改善贸易安排；（2）加强三方自贸区内的经济合作；（3）促进商务人员的自由流动；（4）提高多边和双边合作；（5）实现区域内投资。

此外，峰会还强调应建立一个合法的组织机构。三方工作小组（Tri-partite Task Force，TTF）作为其秘书处，设想的组织机构还包括：（1）三方国家和政首脑会议；（2）三方部长理事会；（3）三方贸易、 海关和经济事务部部长委员会；（4）三方基础设施事务部部长委员会；（5）三方工作小组首席执行官。

2.达成谅解备忘录（MoU）

谅解备忘录 （2011）的发行为三个区域经济共同体实施共同的目标奠定了基础。其中谅解备忘录所提到三方之间的合作应涉及以下几个方面：（1）一般的贸易自由化和海关合作，并建立一个自由贸易区和其他任何深化一体化的形式；（2）改善关于加强商务人员、劳工、服务在区域内自由流动的方案；（3）改善共同的基础设施项目、 共同的融资以及执行情况；（4）改善共同的农业发展和粮食安全项目；（5）在多边及国际贸易方面，为采取共同的区域立场和战略保持密切的合作；（6）其他可能随时商讨的具有共同利益的方面；

此外，谅解备忘录提出应建立三方协调机制，包括下列机构：（1）三方峰会为三方自贸区的最高机构，并且至少每两年举行一次；（2）三方部长理事会会议至少每两年会面一次；（3）三方贸易、 海关和经济事务部部长委员会、三方基础设施以及法律事务部部长委员会至少每年会面一次；（4）其他三方部长理事会可以设立以至少每年会面一次的部长委员会；（5）三方高级官员和专家委员会至少每年会面一次；（6）作为秘书处的三方工作小组至少每年会面两次。

3.第二届三方峰会1

第二届三方峰会于2011年6月12日在南非约翰内斯堡举行 ，此次峰会达成了如下事项：（1）三方自贸区的谈判议程正式签署启动；（2）通过了建立三方自贸区的路线图；（3）通过了三方自贸区谈判的原则、进程以及组织机构；（4）确认工作计划和路线图的改善是为工业化服务的；（5）指出基础设施发展的重要性，认为国际援助可以保证南北走廊项目的进行；（6）三方自贸区主席签署了区域合作和一体化的谅解备忘录。

4.第三届三方峰会2

第三届三方峰会于2015年6月10日在埃及沙姆沙伊赫举行，正式启动了三方自由贸易区。第三届峰会主要达成了如下事项：（1）签署《沙姆沙伊赫宣言》，启動三方自由贸易区；（2）签署建立三方自由贸易区的协议，并公开此协议；（3）采纳签署后的执行计划，它详细介绍了将在国家和地区层面实施的活动；（4）指出第一阶段重要问题的谈判问题于自贸区协议签署后尽快实行；（5）指出开始进行第二阶段的谈判，内容涉及服务贸易、贸易和发展合作、 竞争政策、 知识产权和跨境投资；（6）指出应优先进行工业化和基础设施的工作计划和路线图。

三、三方自由贸易区启动的意义

三方自由贸易区高度重视发展基础设施、工业化和商务人员的自由流动，认定这是实现非洲经济共同体的重要组成部分，尽管在谈判过程中存在着复杂的问题，未来的实施也具有一定的挑战，但它仍然为非洲多边区域贸易走向合理化树立了一个里程碑。

1.三方自由贸易区能够激发区域和大陆贸易发展的活力，吸引更多的国内外投资。

这个新的自由贸易区覆盖总面积达1730万平方公里，相当于整个俄罗斯的大小，比欧盟大四倍多，而且人口众多，一方面会孕育出一个迅速崛起的中产阶级，另一方面也有望形成一批年轻的、有活力的乃至高效的劳动力群体。若能切实地消除贸易壁垒、改善基础设施，这个具有广阔前景的巨大市场和劳动力群体将会吸引大量的国内外投资，尤其是国外投资，进而提高对外贸易能力、创造更多的就业机会，促成一个财富增值期。

TFTA的启动并没有受到像跨太平洋伙伴关系（TPP）和跨大西洋贸易和投资伙伴关系（TTIP）那么多的媒体关注，目前国际媒体不认为非洲的这个新自由贸易区会在短期内对全球贸易体系产生任何根本性的影响。然而，TFTA内集结了一批颇有活力的国家群体，在2010-2013年间，有14个成员国的年均增长率超过了5%，所以在地区政策制定者和一些分析家看来，三方自由贸易区可能成为非洲贸易体系潜在的游戏规则的改变者，并有望为建立覆盖整个非洲的大陆自由贸易区保驾护航。

2.三方自由贸易区的启动可以促使各国更好地发挥比较优势，加速资源要素的流通，实现产品的多样化、专业化。

一直以来，非洲国家更倾向于与非洲大陆以外的国家开展贸易，因此设立区域经济组织来改善大陆内部贸易的举措是顺应时代发展的表现。但由于各个区域经济组织都集中于发展组织内部的贸易，加之成员国多有交错，使得区域经济组织之间的贸易举步维艰，甚至阻碍了整个大陆贸易的发展。非盟（AU）正式承认的区域性经济组织有八个，包括东南非洲共同市场（COMESA，科迈萨）、 东非共同体 （EAC，东共体）、南部非洲发展共同体 （SADC，南共体）、 政府间发展组织（IGAD，伊加特）、 西非经济共同体（ECOWAS，西共体）、萨赫勒-撒哈拉国家联盟（CEN-SAD）、中非经济共同体（ECCAS）和阿拉伯马格里布联盟 （UMA，马盟）。但事实上2010年只有伊加特出口到非洲的货物比出口欧盟的多，其18.8%的出口货物运往区域市场，15.6%的货物出口到欧盟。而纵观非洲开发银行在“非洲区域贸易和一体化”项下审核的所有区域经济组织，从欧盟的进口量明显高于非洲其他国家。

由此三方自由贸易区的设立旨在打通三大区域经济组织之间的贸易，激活各行各业的发展。当前非洲的贸易模式主要为促进初级商品和农产品的专业化，因此在更大的自由贸易区内通过培养其它的比较优势来增加非洲大陆内部的贸易，能够实现交易产品的多样化，各成员国也可以更好地发挥自己的优势，形成规模经济，从而增强产品的竞争力，为非洲产品打入国际市场创造条件。

3.三方自由贸易区可以弥补较大型区域协定潜在的消极影响，增强非洲国家参与国际事务的话语权。

三方自由贸易区是在全球贸易体系不断变动的背景下成立的，新出现的大型区域贸易协定有跨大西洋贸易和投资伙伴协定（TTIP）、跨太平洋伙伴关系协议（TPP）以及区域全面经济伙伴协定（RCEP），非洲国家并未加入任何这些新兴的贸易协定当中。联合国非洲经济委员会的调查认为相比于没有较大型的区域贸易协定的基准线而言，非洲的出口总额到2020年会降低27亿美元（或降低0.3%）。然而若能加强非洲本土之间的贸易，则可以抵消这种贸易转移效应所产生的不利影响，联合国非洲经济委员会的研究强调非洲的出口在核心种类方面会降低，主要表现在工业产品的大幅减少，因此实施工业化战略尤为重要。另一方面，非洲国家和主要合作伙伴之间的特惠贸易协定也在改变。与欧盟的经济伙伴协定（EPAs）大多已经结束了。虽然非洲最不发达国家继续享受进入欧洲市场的特惠待遇，但现在经济伙伴协定规定非洲和欧洲之间的贸易采用互惠原则。同时，美国也重新启动了为期十年（2015-2025）的非洲增长与机遇法案（AGOA）。这预示着它将紧随步欧洲的脚步，最终走向互惠的贸易关系。

4.三方自由贸易区是切实履行《阿布贾条约》的政治举措。

《阿布贾条约》于1994年生效，它为促进非洲的区域一体化提供了具体的路线图，如到2022年建立关税同盟、到2028年建立非洲经济共同体。三方自由贸易区的设立正是履行《阿布贾条约》的政治举措，同时也是非洲通往一体化进程中的一次阶梯式转变。经过半个世纪的努力，非洲的经济一体化已经取得了可观的进展，已经在全洲和次区域层面建立了比较健全的组织机构和运作机制、确定了经济一体化的路线图和时间表，在实践中不断前进，而三方自由贸易区的成立则是向更高层次的发展，体现了区域经济共同体所累积的实力，同时三方自由贸易区也成为2017年设立大陆自由贸易区的动力。

四、三方自由贸易区面临的挑战

三方自由贸易区虽然覆盖范围广泛，但一些结构和政策瓶颈仍清晰可见，非洲经济委员会在2015年的报告中所阐述的包括基础设施薄弱、交易成本高、工业化水平低。除上述因素外，三方自贸区的成功实施，还面临以下诸因素的挑战。

1.谈判原则之间的矛盾以及如何确保尽可能多的参与国从中获益。

三方自由贸易区谈判的主要挑战之一是谈判原则之间的矛盾。这些原则包括“可变几何原则”、“灵活性原则”和“特殊和区别对待原则”、“共识决策原则”等，虽然这会更有利于区域内货物贸易和服务贸易的实施，但涉及的深层次问题却不容忽视。如“可变几何原则”2和“共识决策原则”3之间的矛盾，可变几何原则有利于那些准备继续前进的国家，共识决策原则却倾向于那些还没有准备好仍在起拖后腿作用的国家，两种原则若不互相协调，可能阻碍自贸区的正常进展。而且，以上这些原则的定义在三方自由贸易区谈判中是含糊不清的，有些人认为有关原则在跨区域经济共同体之间及其内部都适用，而有些人则认为它们只适用于区域经济共同体内部。

一些小国家比较担忧的是，较大的国家无论于谈判的进程还是最后的结果方面都会在自贸区中起主导作用。因此这些忧虑更凸显了自由贸易区原则的重要性，如运用“特殊和区别对待原则”，以及“可变几何原则”来确保必要的灵活性，以解决国家之间不同的发展需求。

2.利益相关者参与的重要性。

任何贸易协定的真正有效取决于主要利益相關者的支持，在三方自由贸易区的参与和实施中最重要的利益相关者当属私营企业，而该区域的私营企业并没有明确表示对三方自由贸易区的支持。许多国家普遍存有一种从谨慎乐观到观望的态度，可能是对于风险和潜在利益的理解不够深入，从而导致了当地层面上动员和磋商的缺失，因此许多人认为这是一个自上而下的过程。高层的政治意愿似乎很强烈，而当前的挑战是将这种政治意愿转化为先行先试并提供实际利益，而非仅仅停留在一纸协议上。

三方自由贸易区的成功实施离不开所有利益相关者的参与，包括私营企业、消费者、劳工组织和公民社会组织等在国家层面的动员和磋商。如，在对肯尼亚进行的调查中，64%的人认为“东部非洲国家的全联邦状态”将会使得“就业、 市场和贸易机会的可得性”变得更好。然而，重要的是，22%的肯尼亚人并不清楚区域一体化的影响到底有多大。这种反馈表明，尽管国家广泛地呼吁进行区域经济一体化，但民众对此并不完全了解。

3.成员国之间的“意大利面碗效应”以及由此导致的“一刀切”现象。

三方自由贸易区是由三个区域经济共同体组成的，在共同体的发展过程中不可避免地出现了成员国重叠、特惠贸易制度冲突的现象，一般称其为“意大利面碗效应”。该现象不但使本地区有限资源无法得到最优化配置，而且造成组织之间的相互挤压，最终延缓了地区经济一体化进程。此外，一个国家加入多个区域经济组织，又往往无力同时履行各个组织的成员职责，因而直接降低了这些组织的效率。如，赞比亚是西共体关税同盟的一员，需要对非成员国履行共同的对外关税，同时它也是南共体自由贸易区的一员，两边贸易政策冲突，这就需要赞比亚在执行时对政策作出抉择。

三方自由贸易区的成立是为了解决阻碍一体化深入发展的这些问题，但不可避免地也面临着同样的困境——不仅要处理好本国政策与加入的区域共同体政策之间的矛盾，还要处理好本国、区域经济共同体以及三方自由贸易区政策之间的矛盾。在三方自贸区中，很多国家处于不同的发展水平，其中大多数为最不发达国家，有一些如肯尼亚、纳米比亚、博茨瓦纳、利比亚、毛里求斯、塞舌尔、南非和埃及等都是发展中国家。在谈判过程中，其中的大国为了“加深一体化”而尽早完成政策上的统一，使得“一刀切”的现象极为严重，而众所周知“一个标准适合所有”的方法似乎并不奏效。

4.重新认知主权，允许国家间的贸易诉讼。

非洲国家在贸易或一体化方面没有考虑诉讼问题，政府间诉讼也是非洲各国领导人所不赞成的，控诉其他政府会被视为一种对其主权国无礼的行为。产生这种思想的部分原因可能是主权国家刚刚独立，还没有成熟的经验，一旦贸易诉讼变为一种习惯的作法，任何的反感都会消失。与之相反，非洲各国政府对比这个更加敏感的国际边境争端的诉讼倒是极为积极。

在一体化的发展过程中，技术标准、贸易便利化和关税问题全都归入了同一范畴之中。其中一些在国内法院已经引起了纷争，海关总署和非关税措施都是按照普通的贸易协定处理这些纷争。非洲可以健全相关法律，允许国家间的贸易诉讼，尊重独立的司法和技术上诉机构的决定，逐渐地适应任何涉及到主权的敏感问题。缺乏这种客观的规定会使得成员国之间采取报复性的手段，这样不仅会影响主权国家之间的关系，也不利于一体化的深入发展。

五、关于三方自贸区的几点思考

三方自由贸易区是“非洲联合”发展的必然趋势，不仅是应对经济全球化挑战的产物，而且是解决非洲区域一体化组织机构重叠的有效工具。然而，三 方自由贸易区的成功实施必定是一个曲折而漫长的过程，所面临的挑战以及相应的应对措施都是非洲自贸区领导人需要慎重考虑的。

1.在三方自由贸易区的组织框架中，需要设立一种机制来为成员国基础设施的发展提供资金，并且补偿那些在交易过程中蒙受关税损失的国家。这就需要成员国投入更多精力建立一个在技术标准和评估一致性方面相互承认的机制，也需要建立一个标准的发展中心来支持标准的统一、测试和认证要求。可借鉴东非共同体的做法。东共体内部制定共同的准则，于2010年开始实施资本、商品和服务的共同市场，并使用“记分卡”方法来衡量共同体的进展情况，若有国家违反共同的规定，则在东共体网站上予以披露，督促该国家遵守并改正其行为。

除了南非和埃及，自由贸易区成员国大多是呈小的碎片化分布，它们往往相距很远且国内的资源分布极不均衡。在“深度一体化”中，收益的分布会也很不均衡，有可能如独立后第一波区域一体化时期那样，导致对补偿机制使用的任意化。所以要充分发挥谈判原则的灵魂性和协调性，尤其要将“可变几何原则”和“共识决策原则”相统一，切实履行“透明性原则”，并且要深入了解每个国家以及行业的需求，制定切实可行的实施原则与措施，争取为已经签署了多项协议的成员国在进行利益分配时指明方向，以实现自贸区的可持续发展。

2.三方自由贸易区的成功实施不仅需要全体利益相关者采取“共商、共建、共享”的区域合作新理念，而且也需要地区和国家政策制定者的政策支持。对于这样一个超国家机构而言，不仅应制定和完善相应的法律，尤其是允许进行贸易诉讼，而且要有真实的权利监督其执行状况。除了法律层面外，贸易政策对非洲政策制定者来说也是需要克服的一个困难。联合国贸易与发展会议指出“非洲生产和出口结构的狭隘性，以及对初级商品的相对依赖抑制了非洲区域性贸易的发展”。目前，非洲的农业生产者是非洲大陆在经济上最受保护的群体之一。整体的贸易限制指数表明，撒哈拉以南非洲地区的贸易关税率为14.4%，而农产品的平均关税率为24.9%。考虑到农业生产在非洲国家的基础地位，要想消除这些保护措施从政治上来说肯定是非常困难的。

3.上文中已有所提及，国内的政治能力可能是三方自贸区成功实施的关键。恩琼加·迈克尔·穆里基塔（Njunga-Michael Mulikita）在第四届中非智库论坛中也提出非洲应创建胜任的发展型国家，“我们非洲人不认为面临的是管理失败国家的挑战；我们认为面临的挑战是创建胜任型的国家。”非洲现在通常是在大选之后改组政府，新上台的统治精英立即撤换掉有经验的行政管理人员，而新上任的政治官员却不能胜任复杂的工作，这种现象在经济部门所造成的后果尤為严重—不仅降低了政府在行政和发展方面的治理能力，也使得投资者担心自己的资产可能处于危险之中而撤出。同时，也要积极发展本国智库，为他们提供充足的资金，让本国学者承担咨询和研究工作，外国专家并不熟悉非洲当地的实际和挑战，因此不能寄予太多的希望。

结语

实现非洲经济一体化是广大非洲人民的美好愿望和奋斗目标，三方自由贸易区的启动顺应非洲发展的大趋势，深化了区域的经济一体化合作；也标志着非洲愿意改变过去的旧貌，以全球化的视野来正视存在的问题。三方自贸区能够加速资源要素的流通，实现产品的多样化、专业化，增强非洲国家参与国际事务的话语权。但面临的诸多挑战需要利益相关者的共同努力，国内而言，需要提高政治能力；国家之间，需要协调谈判原则、完善区域性法律、允许贸易诉讼等。

三方自由贸易区的建立在非洲的区域经济一体化中具有里程碑的意义，但不可像实施以前所制定的条约一样，只是“雷声大雨点小”，非洲各国需要付出踏踏实实的努力，除进行大陆内的改善外，也要充分利用国际援助等资源，利用地区主义的新高潮为非洲带来的历史性机遇，最终实现自身的地区整合。

【参考文献】

[1] Melo， Jaime de （2014） “The Tripartite FTA： Is it the Way to Deepen Integration in Africa”http：//www.brookings.edu/blogs/africa-in-focus/posts/2014/11/04-tripartite-free-trade-area-integration-africa-de-melo

[2] David Luke and Zodwa Mabuza， “The Tripartite Free Trade Area Agreement： A Milestone for Africas Regional integration process”， [J]， 2015， Bridges Africa， vol 4（6）.

[3] Soamiely Andriamananjara， Understanding the importance of the Tripartite Free Trade Area ， 2015， see http：//www.brookings.edu/blogs/africa-in-focus/posts/2015/06/17-tripartite-free-trade-area-andriamananjara.

[4] Hilary Matfess， The tripartite free trade area agreement in Africa is bound to disappoint [J]， 2015， Quartz Africa， see http：//qz.com/424557/the-tripartite-free-trade-area-agreement-in-africa-is-bound-to-disappoint/.

[5] David Luke， Babajide Sodipo， Launch of the Continental Free Trade Area： New prospects for African trade [J]， 2015， Bridges Africa， Volume 4 - Number 6.

[5] Njunga-Michael Mulikita， Creating capable developmental states in Africa： an essential driver for realization of Agenda 2063[J]， 4th Meeting of the China-Africa Think Tanks Forum（CATTF IV）， 2015.

作者简介：

第一作者：张瀚文（1991—），女，汉族，山西太原人，学生，硕士，单位：浙江师范大学非洲研究院，政治学专业。

第二作者：赵桂芝（1989—），女，汉族，山东诸城人，学生，硕士，单位：浙江师范大学非洲研究院，政治学专业。

1这26个国家为：埃及、埃塞俄比亚、安哥拉、博茨瓦纳、布隆迪、厄立特里亚、刚果民主共和国、吉布提、津巴布韦、科摩罗、肯尼亚、莱索托、利比亚、卢旺达、马达加斯加、马拉维、毛里求斯、莫桑比克、纳米比亚、南非、塞舌尔、斯威士兰、苏丹、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚，（南苏丹尚未加入东南非共同市场）。

1 见第二届三方峰会文件。

2 见第三届三方峰会文件

2注：可变几何原则，指成员国可以对是否履行部分条约条款进行灵活谈判的原则。

3注：共识决策原则，旨在消弱派别或党派的作用，并提升个人意见的表达，必须更多地考虑少数派的意见。这种方法通常被认为共识需要更多的时间和努力去达成。这样给了更多的影响力于少数派、有反对意见但难以明确阐述的人。