公务员职业道德建设的围际视野及经验借鉴

马倩

[摘要]加强公务员职业道德建设，对引导和规范我国广大公务员正确履职尽责具有重要作用，对增强公务员的政治意识、大局意识、核心意识、服务意识，做到以德修身、以德立威、以德服众具有重大意义。国外很多国家向来重视公务员职业道德建设，已形成了较为系统的价值理念和规范要求，对改善公务员的职业素质，提升行政效能发挥了积极作用，其成功做法和有益经验对我国公务员职业道德建设具有重要借鉴价值。

[关键词]公务员；职业道德；国际视野；实践路径

[中图分类号] B822.9 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）01-0059-03

公务员职业道德是公务员职业活动的行为准则和规范，是公务员政治信仰、工作宗旨、职业理念和道德品质的具体体现，对引导和规范其正确履职尽责具有重要作用。国外公务员职业道德建设的成功做法和有益经验对我国公务员职业道德建设具有重要借鉴价值。

一、国外公务员职业道德的基本内涵

国外对公务员的道德要求，以行为准则的形式逐条阐述，内容丰富。

（一）奉行法律至上。几乎所有国家对公务员的伦理要求，首要的都是合法性价值观，违法是公务员职业道德的最大缺失。公务员的合法性伦理价值有三方面含义：一是公务员的行为必须严格守法、依法；二是不但自己守法，而且还要做到对他人的违法、违规行为进行积极举报；三是不但要遵守法律条文，而且还要尊重法律条文所蕴含的思想价值，如“社会公平、民主”等价值理念。掌握公共权力的公务员，存在着权力行为失范的潜在风险，因此，突出法治精神，强调“法律至上”，成为防范公共权力恣意行使的重要屏障。

（二）忠于宪法和国家。这是国外公务员职业道德的首要内涵。国外公务员普遍被要求行使公权力时须维护国家利益，遵守宪法。西方文官制度明确要求，在任何情况下，政府官员都应当以良好的态度为民众服务。美国1978年颁布的《政府道德法》和1989年的《美国政府道德改革法案》，均规定政府部门中的所有人员都必须做到对国家忠诚。《大韩民国宪法》规定国家公职人员要把国民利益作为价值基础。《日本国家公务员伦理法》（1999年）提出“国家公务员是全体国民的服务者”。《英国文宫守则总纲》规定文宫应该效忠国家。

（三）强调诚实和正义。在西方传统价值理念中，诚实被视为精神生活的重要基石，正义被视为道德的核心。具体行业行为中所指的诚实和正义，强调的是从业人员具备并坚持遵守高尚的道德原则或专业标准的品质。对于从事公共管理活动的公务员而言，美国德克萨斯工业大学教授蒙哥马利·范瓦特指出：“具有正义感的人在其生活和行为中会表现出信仰和行动的一致，公务员所具有的正义感可以带来强烈的社会责任心。”英国要求所有公务人员必须是遵守诚信的模范。韩国公务员新任职时要向所属机关首长宣誓：“本人决心以正直和诚实的品质投身于公务。作为一名正义事业的实践者，决定在根除腐败的斗争中起表率作用。”

（四）崇尚敬业和尽责。西方国家要求公务员在工作上恪守责任，必须要树立公共责任行政观，务必做到权、职、责三者统一。美国要求公务员恪尽职守、负责尽职，为民众服务不得有歧视行为，不得违法兼职，不得假公济私、图利他人。意大利对公务员行为准则和工作纪律的规定包括：遵守上班时间、不准旷工、生病必须请假、爱护公物、执行上级命令、不能在生病期间到其他单位工作、不准公物私用、不可兼职等。许多国家规定，公务员如果不能及时有效地完成本职工作，将被视为渎职。有不少国家还要求公务员在工作中注意形象，不准在办公时或在办公场所吸烟、看报、聊天等。

二、国外公务员职业道德建设的实践路径

国外公务员职业道德建设的实践路径，既受到本国文化传统影响，也受到不同政治体制、政治主体与行政领导者特征的影响。就其实践方式而言，主要呈现以下四种路径。

（一）注重道德立法，完善制度体系。目前，西方发达国家最常见和有效的公务员职业道德建设办法就是由政府主导颁布公务员职业道德法律，从法律的层面把公务员的道德问题变成法律问题，以此来加强公务员的道德建设。英国在1889年颁布《公共机构腐敗行为法》，首次对公务员的腐败行为作了界定，并提出处罚措施。新加坡在1970年颁布《公务员纪律处分程序条例》来加强对公务员的监管。加拿大在1973年颁布了针对公务员的《道德法典》，目的是保证官员廉洁从政。美国在20世纪70年代陆续颁布了《政府官员行为道德法》《美国行政部门雇员道德行为准则》等一系列公务员法律。20世纪90年代，新西兰颁布了《新西兰公务员行为准则》，法国、德国、韩国分别通过了各自的反腐败法。

（二）加强道德监督体系建设，实施全方位监督。基于监督体系的公务员职业道德建设，既是对相关规章制度的促进与落实，又是对公务员职业道德行为过程的监督与管理。一旦公务员有不道德行为，可以及时对其本人予以提醒，甚至可以面向社会公开。1945年后，美国成立了权责统一的职业道德监督机构，1979年专门设立道德规范管理办公室，该机构于1989年升格为面向总统负责的独立机构。加拿大政府也设置了专门负责公务员伦理的部门。美、英、日等发达国家除了设立独立的权力监督机构外，还有一套成熟的监督机制，包括媒体监督、社会监督、公民监督、审计监督、政府内部机构监督与专员监督等。

（三）强调教育引导，提升道德自律。发达国家在强调法纪约束与监督的同时，非常注重公务员职业道德素质的教育培训，加强公务员的职业道德自律。国外大都主张对公务员应该以教育为主、惩戒为辅，重视对公务员的日常道德教育和伦理训练。比如，美国就通过制度化的伦理咨询和伦理培训来加强对公务员职业精神和职业道德的培养。法国行政学院和德国行政学院的课程设计中，对那些即将成为国家公务员的学员，开设了大量的行政伦理课程。日本具有比较完善的公务员职业道德培训机制，有“较低层次”“较高层次”“中庸”和“统合”四种培训模式。新加坡专门设立公务员学院，进行在职公务员的职业道德培训。

（四）强化惩处力度，严惩不端行为。为了规范公务员行政行为，西方国家对于公务员的不端行为都采取非常严厉的惩处措施，相关法律法规中详细规定了对公务员腐败和职务犯罪的惩罚措施，不仅规定了经济处罚、剥夺公职权力、较重的刑罚，甚至规定了不得再次担任公职或与原来职务产生联系的就业机会的时间限制。美国《政府伦理法案》对违反规定涉及经济利益的行为，判处10000美元以下的处罚或2年以下的监禁，或两项并处。英国对公务员违纪违规行为实行“零容忍”，公务员滥用公共权力，存在如贪污受贿等行为，将被开除职务，并取消退休金领取资格。情节严重构成犯罪的要追究相应的法律责任。《韩国防止腐败法》规定因腐败行为被免职的公职人员，“自退职之日起5年内不得在与退职前3年所属部门业务有密切联系的法人、团体就业”。

三、国外公务员职业道德建设的经验借鉴

国外公务员职业道德建设，对于我国公务员职业道德建设具有重要的借鉴意义。结合我国实际，目前我们要着力推进以下几方面的工作：

（一）强化道德立法，完善公务员职业道德法律制度。公务员职业道德法制化，对于公务员职业道德建设具有强化与威慑的作用，是发达国家公务员管理中比较成功的一种经验与途径，值得我们学习。汤普森认为，公共组织及其行政人员都高度依赖于外部因素的控制，这些外部因素是通过法律、立法监督和官僚等级制度表现出来的。必须通过强有力的立法来控制公务员的权力行为，深化其职业道德建设。

近年来，我国虽然也出台了不少关于公务员道德标准的制度文件，对公务员的政治道德、职业道德、社会道德、家庭道德、个人道德等做了一系列规定，但这些制度文件最终都没有上升到法律的层面，对公务员的约束力不够明显。因此，必须通过科学立法，逐步使公务员道德规范走向法制化，使公务员在各个管理环节上做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（二）完善道德监督约束机制。防止滥用权力必须把权力关在制度的笼子里，拒绝腐败受贿必须要建立与完善监督约束机制，做到防微杜渐。同时，各级政府部门及其党委部门要牢牢抓住发现、培养、选拔、任用等几个环节，认真地履行监督职责。努力拓宽监督渠道，鼓励广大民众参与到监督工作中去创新监督形式。权力来源于人民，必将受到人民的监督。从小事情洞察大问题，使权力在阳光下运行，使公务员真正做到权为民所谋。

发挥好监督体系对于公务员职业道德的建设作用，关键在于建立事前、事中与事后的全程监督体系。要依据各部门、各职位的特点、问题与工作流程环节等，设计监督内容与配备工作人员。除了完善目前的公务员个人财产与收入申报制度、礼品收受登记制度外，还要针对公务员公务活动、职业关系、工作态度、工作作风以及工作效能等问题进行监督。事前公开公务员工作程序、规定职业道德要求，事中检查，事后检验。此外，要让服务对象与各级主管进行自下而上的监督，充分发挥责任相关人与利益矛盾当事人的制约监督作用，邀请社会各界与民间机构的志愿者，通过专业化监督技能培训成为监督专员，进行专项专员的专业化监督。

此外，还要完善舆论监督机制。在西方，大众传媒被称为除立法、司法、行政以外的“第四种权力”，新闻记者被称作“无冕之王”。现代社会中，大众传媒的舆论监督具有影响决策、监督政府、影响政治社会化等功能，其独特的作用是其他形式难以取代的。对舆论监督功能既要有法律保护、制度保障，又要有法律的规范和制度的制约，做到有法可依，依法进行，实现法制化、普遍化、经常化，不受地区、部门等人为干扰，充分发挥舆论监督在公务员职业道德建设中的作用。

（三）要注重职业道德教育培训工作。加强公务员职业道德教育是提升公务员职业道德素质的根本措施。公务员职业道德培训教育的效果取决于三个方面：一是要符合公务员的职业特点和职业性质，尤其是要强调公共性这一本质属性；二是要突出针对性，依据不同类别的公务员的实际状况，设定培训教育的内容体系；三是要注重层次性，既要形成普遍的职业道德要求，又要注重不同层级，尤其是中高级公务员需要遵循的职业道德规范。

公务员职业道德教育是一个长期的过程，职业道德要求内化为公务员的道德自律是一个持续的过程。因此，需要加大教育培训的力度，不断改进培训的方式和方法。第一，定期对公务员进行职业道德方面的教育培训，培训时应该注重理论与实际的紧密结合，对不同部门的人员采取“本山取土、就地取材”的方法进行职业道德培训。第二，在日常行政工作中，对其灌注职业道德的思想，使职业道德的规定固化成日常工作和生活的习惯和修养。第三，结合典型案例，分析公务人员在面对各种冲突时所选择的解决问题的方法和措施，通过案例帮助公务人员在面临行政职业道德困境时做出适当的路径选择。第四，树立优秀的职业道德榜样，推崇“正能量”的示范力量，指引公务人员向着更好的方向发展。行政人主动发挥自律作用，不断地“关注自我”和内省。

党的十八大以来，习近平总书记一直强调“打铁还需自身硬”，提出了全面从严治党，用制度治党、管权、治吏。每位政府公务员都必须时刻提醒自己牢记“全心全意为人民服务”的宗旨，自觉提高自己的职业道德水平，为实现國家治理体系和治理能力现代化的目标提供强有力的组织保证和人才支持。

责任编辑：沈洁