动态嵌套的“三流耦合”：《乡村教师支持计划(2015-2020年)》制定过程透视

吴会会

(北京师范大学教育学部,北京 100875)

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(以下简称《计划》)。作为一项覆盖乡村教师群体的专门性、综合性政策，《计划》因包含着大量的政策现象元素、具有崭新的政策意义而值得解读。多源流理论对诸如问题如何引起决策者关注，政策备选方案怎样产生，某一思想出现的时机与政策议程何以建立等重要却被长期忽视的问题进行了系统分析与回答，有助于揭开政策过程的“黑箱”，呈现利益相关者参与政策的全景图，具有鲜明的认识论价值。该理论将政策议程梳解为问题流、政策流、政治流三大源流，深入阐释了“三流耦合”机制以及“政策之窗”的打开方式，对分析《计划》制定过程具有较强的解释力，以建构起适合中国决策情境的多源流框架模型。

一、问题流：乡村教师队伍建设困局如何破解？

问题流是“三流耦合”的动力之源，常借助普遍性的、必要的和有影响的指标，通过焦点事件、危机与符号等被“伴奏”的推动力以及正式或非正式的反馈渠道引起关注，并在标志性事件或持续反馈之下得到强化。[1]“问题的产生先于政策，政策的产生是问题累积到社会的一个部门或若干部门并到了要采取行动的时候”。[2]乡村教师队伍建设根植于乡村教育发展之中，问题发端就建构起同时包含着教育、经济、社会和政治等多重命题的复杂网络，乡村教师队伍建设长期深陷于“下不去、留不住、教不好”的困局。

(一)多组数据指标作为乡村教师发展困局的客观陈述

作为对事实的直接识别，数据指标能够通过充分阐释实现由陈述状况到陈述政策问题的转变。[3]教育部2015年统计数据显示，全国共有幼儿园22.37万所，乡村幼儿园占比为35%；小学19.05万所，乡村小学占比为66%；初中学校5.24万所，乡村初中占比为35%。[4]“点多、面广、线长”的乡村学校面临着教师数量不足、质量不高的双重困境。

第一，乡村教师职业吸引力弱，“下不去”问题突出。受时代变迁与社会转型带来的巨大挑战，作为乡村教育“镜像”并关涉乡村学校核心能力的乡村教师队伍长期缺乏新鲜血液的注入。2011年，首届免费师范生毕业去向调查结果显示，到山西、甘肃、贵州、青海、山东、宁夏和内蒙古等省区乡村学校任教的学生数为零。

第二，乡村教师数量持续走低，“留不住”情况严峻。乡村地区不仅新教师补充渠道不畅，而且现任教师流失也极为严重。2010年至2014年间，全国乡村小学教师数量由319.1万人降为211.6万人，乡村初中教师数量由127.2万人降为68.5万人，乡村高中教师数量由10.5万人降至5.3万人。[5](详见表1)此外，2015年乡村小规模学校已达111420所，不足10人的乡村校点达3.39万个。[6]小规模学校的不断增长将稀释乡村教师的增长作用，进一步加剧乡村师资短缺问题。

表1 2010年至2014年乡村教师数量(单位：万人)

第三，乡村教师素质亟待提升，“教不好”状况难解。乡村教师的教学理念、知识结构与教学能力难以满足乡村教育的实际需求，结构性缺编又导致教师多学科教学现象普遍。有调查显示，村屯地区多学科教师已达73.82%，任教“1主+多副”的比例为38.49%。[7]“教非所学”加剧了乡村教师的专业困境与身份困惑，加之学校规模减小与生源质量下降，不少乡村教师处于职业懈怠的“木偶”状态。

(二)系列焦点事件为《计划》制定积蓄舆论张力

问题建构并不因数据指标而自明，需要通过流行、强大符号的出现或传播而引起政府内部人员与社会公众的关注。其中，符号既包括可以象征问题的符号，也包括能够代表政治事件和政策建议的符号。[8]焦点事件是对某一问题或议题具有强化作用的加固物和对集中注意力具有强烈影响的事物符号。它直接影响到政策问题将如何被界定、理解，因对问题流的聚焦作用而成为政策催化剂。

2011年，由光明日报社与北京广播电视台联合发起的“寻找最美乡村教师”大型公益活动吸引了社会各界的广泛关注，乡村教师问题由分散模糊的关注状态成为传播迅速的舆论事件。四年来，光明日报、中央电视台等主流媒体推出了诸多优秀乡村教师典型，引发全社会对乡村教师社会地位、薪资待遇、生存环境、专业发展等问题的讨论，拓展了问题建构的广度。同时，全国两会上关于乡村教师的多项提案作为典型的政策建议符号，进一步提高了乡村教师问题的关注度，强化了问题建构的深度。

(三)已实施政策的反馈信息加速了乡村教师政策问题的建构

“反馈”是公众问题上升为政策问题的关键环节，可以提供不符合立法意图或上级行政意图的信息，表明不能满足规定目标的现实或一些意外的后果。[9]新世纪初，关于乡村教师的政策从未间断，但均未有效实现预期目标。有研究机构近年来连续发布中国农村教育发展年度报告，通过大规模的系统调查，对乡村教师数量结构、薪资水平、住房保障、社会保险、补充流动、职称评定、教育教学与培养培训等问题进行了反复识别与建构。加之官方统计数据的量化佐证、专家学者的调研论证以及地方政府的实施求证，加速问题流聚焦于乡村教育之“痛点”，实现了乡村教师“下不去、留不住、教不好”问题的结构化。

二、政策流：多方聚力共议乡村教师支持发展

政策流又称“政策原汤”，其中“漂浮”着政策共同体的思想观点与政策建议。不同的思想或建议或彼此对立，或互补结合，形成一个简短的政策建议目录或“问题-方案”集。由政府官员、人大代表、政协委员、专家学者、社会公益组织代表组成的政策共同体基于不同的角色身份、价值立场、资源禀赋为乡村教师呼喊，讨论支持乡村教师发展的路径。其中，全国“两会”及农村教育专业研讨会等是促进政策建议纳入决策者视野的重要时机。

(一)乡村教师如何“下得去、留得住”

围绕如何使乡村教师“下得去、留得住”问题，政界、学界和实践界纷纷建言献策。民进中央通过开展专题调研、收集社情民意、提交政策提案等方式形成乡村教师队伍建设意见。2013年，《关于切实解决农村教师住房问题的建议》被提交至住房和城乡建设部住房改革与发展司；2014年，全国政协十二届二次会议形成《关于提高农村教师待遇的提案》。2015年，有全国政协委员、教育部社会科学委员会委员在政协联组会议上建议大幅度提高农村教师待遇。同年，《关于进一步调整我国农村教师编制的提案》被提交至全国两会。此外，专家学者因具备决策者认可的地位而拥有将政策建议转化为政策主张的工具。[10]其通过拟写建议、会议发表、撰写论文等方式，从宏观、中观与微观层面申说提升乡村教师职业吸引力的策略。

政策流不仅通过全新的元素而发生变化，而且更多通过对以前就存在的元素进行重组而发生变化。[11]新世纪以来, 政府制定实施的系列乡村教师补充政策扩充了《计划》制定的实践空间。比较典型的如，《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》(国人部发〔2006〕16号) 、《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》(教人〔2006〕2号)，以及“硕师计划”“特岗计划”“免费师范生”“顶岗支教”“国培计划”等。专家学者、政府官员把具有技术可行性、价值可接受性并符合未来约束条件预期的成熟要素重新组合成新的政策建议，使其“漂进”并成为决策者吸纳的政策方案。

(二)乡村教师何以“教得好”

如何使乡村教师“教得好”，不同领域的专家基于不同的组织身份、知识背景与学科立场，针对乡村教师问题的复杂性与嵌套性提出了多元化建议。主要集中在营造专业成长环境、搭建技能培训平台、加强交流学习、树立乡村教育自信以及强化荣誉激励等方面，以此“软化”普通公众、其他政策共同体成员，并最终“软化”决策者。其中，专门针对乡村教师素质能力提升的课题研究以及涵盖全国各省区的实地调研成为“软化”的理论与实践基础，目的在于为政策建议受到关注做好准备。

表2 《计划》制定中的政策共同体

三、政治流：政府话语和公众情绪的“渗透”与“催化”

政治流由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府变更等因素构成。强烈的国民情绪与契合的政治气候对议程的建立具有明显的促进作用。[12]政府、乡村校长与教师以及社会公众作为有组织的力量，影响且决定了政治流的内容和发展。

(一)基本实现教育现代化目标与教育公平的理念“渗透”

为促进教育公平，国家近年来不断给予乡村教育发展以资源输入和政策倾斜，党和国家领导人在多个场合提出要紧密关注乡村教师队伍建设。2014年3月13日，李克强总理在全国人大记者会上专门强调要加大向农村教育的政策倾斜度。3月14日，刘延东副总理在全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件电视电话会议上明确提出要打造适应贫困地区需求的师资队伍。2014年9月9日，习近平主席在访问视察北京师范大学时明确指出，要制定政策鼓励有志青年到农村、到边远地区为国家教育事业建功立业。[13]政治领袖是最基本的政策议程创始者，“常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动地提上政府议程”，[14]加速了《计划》的制定进程。

(二)公众情绪的适时推动与“催化”

“公众情绪”又可称“国民情绪”、“国家的气候”、公共舆论的变化或者广泛的社会运动，表明有大批的民众正沿着某些共同的路线思考。它以明显的方式经常发生变化，可以“催化”并促成一些主题在议程中上升至很高的位置。[15]乡村校长与教师作为核心利益相关者，不断呼吁国家尽快解决乡村教师问题。乡村校长借助“寻找最美乡村教师”活动平台，呼吁优秀人才到乡村任教；乡村教师也通过媒体表达提升自身素质、得到专项支持的强烈愿望。此外，社会公众通过网络平台积极发声，对乡村教师问题形成了一定的舆论约束。

四、“三流耦合”的动态嵌套：政策之窗开启的生动图景

《计划》的制定受到相关政策“溢出”效应的影响，是问题流与政治流初步动态嵌套、问题流与政策流反复动态嵌套以及政策流与政治流深度动态嵌套的叠加耦合结果。它既包括问题流与政策共同体所提出的为人接受的解决办法之间的吻合性，也涉及政治流在问题流识别与建构中的制度化约束或推进作用，更包含着政治流对政策流的筛选与过滤机制。“三流耦合”的动态嵌套细致描绘了《计划》出台政策之窗开启的生动图景，凸显了我国乡村教师问题的依附性、多维性与复杂性，体现了政策话语体系的延展性与外溢性。乡村教师队伍建设困局推动着问题流的涌动，决定着政策流元素的“漂进”或“漂出”，政治流也不断积蓄着有利于《计划》获得通过的氛围。

(一)问题流与政治流的初步动态嵌套

政策议程形成并建立于问题流或政治流之中，政策之窗开启也更多地受到问题流与政治流的影响。在《计划》制定的前决策阶段，问题流与政治流进行了初步的动态嵌套。一方面，问题流因其独特属性、紧迫程度而足以影响到政府和民众的感知。随着教师数量、结构与质量问题对乡村教育发展的掣肘与阻碍作用日益凸现，政治领袖和公众对问题流的关注亦日益增强。另一方面，政治流因具有增强议题关注度的作用而深刻影响着问题流的识别、认知与建构，是决定某一问题保持议程重要地位的关键。乡村教师问题的生成嵌入于特定时期的政治气候，现实的政治资源进一步决定了某一问题在问题流中的次序与有效性。

(二)问题流与政策流的反复动态嵌套

问题流与政策流的嵌套源于政策企业家试图解决问题，政策建议的产生及其内容也是由政策企业家对问题严重性和类型的认识予以驱动。两条溪流具有动态性、流动性，并且松散结合。动态性体现为问题流不只是作为触发机制，政策流也不只是等待耦合时机，而是呈现出由问题建构到政策方案的理性路径，以及由政策方案到问题建构的回溯进程。流动性则指问题流会随着政策主体、客体与目标的变化而不断被重新建构，或政策流因不足以解决原有问题或者引发新问题而导致政策建议的“漂进”与“漂出”。

《计划》从拟写到出台经历了多次修改与磨合，在此过程中对同一问题的认识会出现分歧或衍生出新问题。在《计划(征求意见稿)》专题研讨会上，有专家提出将置换师范生顶岗实习项目作为乡村教师补充渠道，该建议因不符合教师资格法定条件而遭到其他专家反对，从政策流“漂出”并回溯至问题流进行重新嵌套。在之后的研讨会中，地方师范院校实施师范生免费政策以定向培养乡村教师的建议“漂进”政策流，但由于未充分考虑地方经济条件的制约而很快“漂出”。后面继续讨论修改《计划》，有关乡村教师薪酬待遇、住房条件、职称评聘和荣誉激励等政策建议在政策原汤中经过碰撞、分裂与重组，直至发育成熟而为“三流耦合”创造条件。

问题流与政策流的反复动态嵌套过程折射出乡村教师问题涉及因素的多元性与复杂性。乡村教师不仅存在高低学段的层次之分、不同学科教师的特性之别、不同艰苦程度的任教学校分布，包含着身份与地位、资格与编制、补充与流动、待遇与荣誉、培养与培育等综合议题，而且也涉及到各级政府及其职能部门，高等院校、教师培训机构、乡村校长与教师、城市校长与教师等政策制定者、政策执行者、政策对象和潜在影响者等多主体之间交错复杂的关系。《计划》制定既贯穿着同级部门凝聚共识的行动，又涉及上下级部门间自下而上的意见收敛过程，是不同部门多次沟通并寻找“交集点”的结果。此外，为保证政策研制的精准性，《计划》亦应与乡村教育政策系统乃至乡村政策系统保持一致。这也决定了《计划》文本需要进行多次的打磨修改，“政策之窗”开启逐步酝酿。

(三)政策流与政治流的深度动态嵌套

政策流不仅要与问题流进行反复动态嵌套以提高一致性，还需要经过政治流的筛选、过滤与检验以提高合法性。在《计划》制定过程中，政策企业家借助自身作为政策咨询专家的机会，抓住了国家教改领导小组和中央深改组会议等有利的政治时机，获得了政治流的支持。同时，习近平主席、李克强总理以及刘延东副总理关于乡村教师队伍建设的发言，标志着政治流发育成熟，加速了政策原汤中多方共识的达成。

此外，如果出现一扇有利于某一主题的政策之窗，可以为另一个相同主题的敞开增加可能性。即，相关政策的“溢出”效应有利于相邻政策的成功出台。[16]乡村教师问题不只是单纯的教师问题，也是突出的农村社会问题。一方面，2004年至2015年，国家连续发布了十二个以“强农、惠农、富农”为主线的中央一号文件，表明了大力推动农村发展的坚定决心。另一方面，党和国家给予农村教育以政策倾斜与人文关怀，2003年《关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发〔2003〕19号)、2006年《义务教育法》、2012年《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(国发〔2012〕48号)和《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》(教财函〔2013〕106号)》等相关政策对解决乡村教师“三不”问题具有直接的指导作用。鉴于乡村教师队伍建设问题涉及政策场域的交叠性，政策流对来自上述相邻政策的政策工具进行优化组合，与建设好乡村教育、培养好乡村教师的政治气候实现深度嵌套。

(四)“三流耦合”开启政策之窗

三源流的部分结合并不能成功开启政策之窗。如政策流与问题流汇合，但缺少合适的政治气候；政治流与政策流汇合，但缺少解决紧要问题的感受；政治流和问题流都要求采取适当的行动，但缺少值得倡导的可行方案。只有“三流耦合”，才能极大地提高问题获得解决的机会，以将某一主题牢牢固定在决策议程上。[17]经过问题流与政治流、问题流与政策流以及政策流与政治流“两两相嵌”后的“三流耦合”，乡村教师队伍建设问题、具体可操作的政策建议与我国关注乡村教育、关心乡村教师的政治气候实现结构性挂钩，开启了《计划》制定的政策之窗。此时，问题流成为决策者关注的政策，政策流成为决策者采纳的政策，政治流在对问题流、政策流进行筛选过滤后，对“三流耦合”产生了制度上的推动，是决定《计划》最终顺利出台的根本性因素(图1)。

图1 “三流耦合”的过程与机制

五、结论与启示

《计划》于2015年4月审议通过，展现了我国教育决策体制开放、具有弹性的特征，体现了教育政策制定中的“开门”与“磨合”。“三流耦合”的动态嵌套，表征我国正朝着“精准研策”迈进。

问题流、政策流、政治流本身具有复杂性，三源流之间动态流动、松散结合、相互嵌套的关系更加深了这种复杂性。金登的“三源流”模型对复杂的制度认同和思想博弈过程的关照与解释稍显缺失，其关于“三源流”彼此独立的观点理应进行适度修正。本研究的理论价值在于进一步阐释了中国决策场域下多源流框架尚未回答的“开启政策之窗的路径和机制”问题，可为有效的政策倡导提供知识基础(图2)；现实意义则在于，《计划》制定的过程与模式阐述了中国决策机制的多元弹性特征，描绘了共识形成中行动者组成的政策网络。未来应重视“问题流”，扩大问题来源，敏锐捕捉动态变化中的乡村教师问题变量，减缓乡村教育问题的恶性循环。完善“政策流”，积极关注媒体舆情，更多倾听乡村校长、一线教师、乡村教育思想库和社会公众代表的声音。回应“政治流”，提升政策实施对乡村教师实际诉求的回应性，尤其要注意到政府角色和制度本身对政策制定过程的重要约束。要全面化解乡村教师队伍建设困局，必须同时关注到与其相关的目标变量群，增加对不同观念与利益的制度吸纳，为新时代乡村教师政策的制定与实施奠定坚实基础。

图2 《计划》制定过程的多源流框架模型