基于主客条件互适性分析的农业转移人口市民化推进路径研究

王先芝 史晓浩

摘 要：农业转移人口市民化的影响因素，既包括所处城市环境、户籍吸引力、迁出地的农村权益保障等客观因素，又包括落户意愿与留城定居能力等主观条件，其深层结构则是主观条件与客观因素的相互适应。基于主客互适视角的市民化推进路径，总体上应遵循人、城、乡、政“四位一体”的思路，以实现农业转移人口市民化健康可持续发展。

关键词：农业转移人口；市民化；互适性；推进路径

中图分类号：F304.6 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.06.007

Research on the Promotion Path of Agricultural Transferred Population Citizenization based on the Compatibility Analysis between the Objective and Subjective Factors： Take Lingcheng District DeZhou City as an Example

WANG Xianzhi， SHI Xiaohao

（Shandong Construction Development Research Institute， Ji'nan， Shandong 250001， China）

Abstract： The affecting factors of the agricultural transferred population citizenization included the objective factors， such as the urban environment， the household registration attraction and the relocation place interests， there also included the subjective conditions， such as the settleing willingness and the settling city ability， etc. The deep structure was the mutual adaptation between the subjective and the objective factors. The promotion paths of citizenization based on the perspective of the mutual adaptation of subject and object factors. In general， we should follow the development plan of "four in one" about people， city， township and government，in order to realize the healthy and sustainable development of the citizenization of the agricultural transferred population in the new urban area.

Key words： agricultural transferred population；citizenization； compatibility； promotion path

推進农业转移人口市民化，是新型城镇化的核心任务。习近平总书记指出，新型城镇化要以人的城镇化为核心，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2016年，国务院相继下发深入推进新型城镇化建设、实施支持农业转移人口市民化若干财政政策、推动1亿非户籍人口在城市落户方案等文件，对农业转移人口市民化工作进行部署。党的十九大报告着重提出，要“加快农业转移人口市民化”。山东省农业转移人口主要包括三个群体，即城镇外来务工人员、城中村城边村原有居民、农村地区就地转移就业人口。

伴随城市发展而产生的新城区，是承载区域发展的重要载体，其农业转移人口市民化有自身的特点及适用路径。本文所选案例山东省德州市陵城区即为这样的新城区。2014年10月，经国务院批复同意，德州市陵县撤县设区，设立陵城区，成为德州市东拓发展的新载体。由乡到城加速转型，面临剧烈的城市功能蜕变，但由于撤县设区纳入城市发展整体规划时间较短，且受资源禀赋和经济发展条件影响，农业转移人口市民化进程仍存在不少困难和问题。2016年，陵城区常住总人口达到58.41万人，户籍总人口为59.66万人，属人口弱流出地区。全区常住人口城镇化率达到45.5%，比2010年提高了15.5个百分点，但与户籍人口城镇化率相比仍存在8.3个百分点差距。据统计，陵城区有农业转移人口约13万人，占常住总人口的22%，其中外来务工人员约2万人、城中村城边村原有居民约4万人、农村地区就地转移就业人口约7万人。当地政府认为，在“十三五”期间有序推进农业转移人口市民化，提升新型城镇化质量，对于陵城区加快新旧动能转换、融入京津冀区域协同发展、推进乡村振兴，具有重要意义。在此背景下，探讨陵城区农业转移人口市民化推进路径，对各地新城新区市民化具有重要的借鉴意义与推广价值。

1 研究思路

学术界对农业转移人口市民化的影响因素进行了一些探索。夏显力等[1]认为性别、婚姻状况和受教育程度会对农业转移人口落户城镇意愿产生显著影响；卢小君等[2]研究发现农民工的月收入水平对进城落户意愿产生强烈影响；赵继颖等[3]从农业转移人口市民化过程中面临的社会保障缺乏、融入城市困难、子女受教育矛盾突出、自身素质限制等方面进行了研究；赵翌等[4]提出社会保险和子女就学情况等制度性因素对农民工落户城镇意愿影响显著；苏萍萍等[5]从人口特征因素、家庭因素、基本公共服务因素、制度因素和社会心理因素等五个方面分析了影响农业转移人口落户小城镇意愿的因素。这些研究都明确了农业转移人口市民化进程受多重因素综合干扰，但忽略了农业转移人口市民化是一个动态过程，除了主、客观因素之外，还受到主客观因素之间能否有效联通的影响。

农业转移人口市民化的影响因素，既有外在的客观因素，包括迁出地的农村权益保障情况、所处城市环境及其户籍吸引力等；又有来自不同农业转移人口的主观条件，包括落户意愿、城市居留能力等；更为重要的层面是主观与客观因素的互适性适应，包括文化程度、年龄结构、就业层次等对主客观因素之间的勾连。如果农业转移人口主观上成功突破了各种客观条件限制，实现了主客观的互适，则会顺利实现市民化。在此意义上，农业转移人口市民化的推进路径应遵循一种弥合二者分歧的总体性路径安排。

2 主客观因素分析

2.1 客观因素

影响农业转移人口市民化的客观因素可以分为两类，一类是其所处的城市环境，另一类是其迁出或尚未改造的乡村环境。在现有市民化制度的安排下，市民化的直接标志为是否成功在城镇落户。

2.1.1 城市产业就业支撑 陵城区产业发展具有非农产业经济总量快速膨胀的特点，地区生产总值由2011年的176.73亿元增长到2015年的228.42亿元，增长近30%；一、二、三产业产值分别增长近20%、10%和60%。人均GDP为6 074美元，处于5 986～11 224美元区间（按2015年美元汇率换算），三次产业结构比例为13.5∶44.2∶42.3，总体判断处于工业化中期阶段[6]。与产业发展相对应，2015年城镇单位从业人员总数为4.02万人，到2020年全区非农产业将吸纳新增就业人口1.04万人。

2.1.2 城镇基础设施配套 从资源、环境、经济、基础设施、公共服务等层面综合评估城镇综合承载力显示，全区城镇综合承载力较高。但是，部分城镇配套设施不完善，存在短板。在有中小学学龄子女的外来务工人员中，仍有48.34%的子女在老家上学，随迁子女随父母务工地就近入学的需求还未全部解决。一些新建社区缺乏日间照料中心，城区和社区养老设施存在一定缺口。多数农业转移人口居住的社区，基础设施和公共服务设施配套尚不完善。城镇人均水资源偏紧，大气、水环境污染对城市转型发展形成倒逼机制。

2.1.3 城镇公共财政保障 根据测算，陵城区农业转移人口定居城市首年的综合成本为52 585元·人-1，根据市民化调研，外来务工人员月均收入在3 000元左右，即年均约3.6万元，进城落户首年成本是其年收入的1.46倍，表现出明显的“首年压力”。按照陵城区可用财力测算，需要政府承担的市民化公共成本约为57 647元·人-1，包括城镇建设成本、随迁子女义务教育成本、社会保障成本、住房保障成本等四部分。2016年，陵城区一般公共财政总收入为37.23亿元，公共财政实现收支平衡，很难有余量单独考虑农业人口顺利转移到城镇定居产生的公共财政支出，财政压力较大。

2.1.4 城镇户口吸引力 比较而言，城镇户口对当前农业转移人口的吸引力要小于农村户口。随着经济体制改革的深入，依附在二元化户籍管理制度上的各种利益发生了逆转，农业户口能享受到更多的优惠政策和经济待遇，除了具有土地承包、征地补偿、申请宅基地等外，有些集体经济较好的村，还能享受生活补助、养老保险、医药费报销等待遇，进城落户需求不强。此外，对政策知晓率较低也是影响因素之一，高达98%的城镇外来务工人员不了解政府落户政策，96%的城中村城边村居民不了解城中村改造政策。

2.1.5 农村权益保障 农村权益能否得到保障，直接影响落户意愿。农民普遍担心因户籍变化而丢了农村集体经济组织成员资格，认为把户籍留在农村，“三权”会更稳妥、更保险，支农惠农政策也一定程度上使部分农村居民更加看重自己的农民身份。调查显示，58.4%的城镇外来务工人员不愿意放弃村集体组织成员身份，75.6%希望保留宅基地，62.1%希望保留承包地；82.5%的农村地区就地转移就业人员希望保留农村宅基地和房产，以备将来使用。

2.2 主观因素

2.2.1 城镇落户意愿 陵城区农业转移人口的总体落户意愿较强，56.6%的农业转移人口愿意落户城镇。其中，城镇外来务工人员愿意进城落户的占49.5%；城中村城边村居民愿意接受改造的占67.5%，支持集体资产改制的占66.5%，支持村改居的占72.1%；农村地区就地转移就业人口愿意进城落户的占52.7%。若保留农村“三权”（即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权），又能共享城镇基本公共服务，农业转移人口落户意愿明显增强，其中，城镇外来务工人员落户意愿提高20.8个百分点，农村地区就地转移就业人口落户意愿提高21.9个百分点。另外，从落户地选择来看，就近落户新城区是农民进城落户地的首选。

2.2.2 城市居留能力 主要从农业转移人口自身受教育程度、年龄、就业能力等方面来判断城市居留能力的大小。从受教育程度来看，三类群体均以初中学历为主，外出农民工初中学历占比达到51.2%，城中村城边村原有居民为56.4%，农村地区就地转移就业人口为63.7%。从年龄结构看，外来务工人员以青壮年为主，40岁以下人员所占比重为54%，新生代农民工成为农民工的主体力量。从就业能力看，陵城区农业转移人口的就业能力整体较差。90%以上的农业转移人口未参加过就业培训，在市场上寻找工作缺乏较强竞争力。80%以上的农业转移人口就业时未与单位签订劳动合同，劳动权益难以得到有效保障。

3 主客因素互适性分析

农业转移人口市民化主客互适的判断标准，可以用“安居乐业”来概括。总体而言，陵城区农业转移人口市民化主客互适性程度仍处于较低水平。调查发现，城镇“生活就业住房”是影响长期居留意愿的主要因素，尽管过半农民工有进城落户意愿，但普遍擔心进城后会增加物业费、取暖费等生活成本，就业机会少及带来的收入不稳定，难以承受的房价等。

3.1 高水平就业和收入是实现市民化主客互适的重要变量

从就业程度看，陵城区农业转移人口城乡兼业化趋势明显，就业多集中于劳动密集型行业，82.2%的城镇外来人员从事服务业和制造业，73.6%的农村地区就地转移就业人口从事住宿、餐饮等服务业；城中村城边村原有居民正式就业渠道少，50%以上自谋职业，工作不稳定，还有18%的劳动力赋闲在家。从收入水平看，城镇外来务工人员月均收入为3 105元，且35%的人群月收入在2 000元以下，相比城镇较高的生活成本，收入偏低；城中村城边村居民家庭收入平均为4.43万元，且大部分城中村城边村集体经济不发达；71.6%的农村地区就地转移就业人员家庭收入在3万元以下。不稳定就业和低水平收入对城市居留造成了较大障碍。

3.2 城市居住品质是实现市民化主客互适的直接指标

调查发现，由于城镇外来务工人员整体收入水平不高，就业流动性较大，大多数选择面积小、环境较差、租金较低的住房。49.8%的城镇外来务工人员在工作地以租房为主，自己购买商品房占18.2%，居住公租房仅占1.3%。到城市定居的住房保障压力成为农民工市民化的最大困难所在。

3.3 年龄与主客互适程度成负相关，学历与主客互适水平成正相关

从年龄结构来看，40岁以下青壮年人群落户意愿最强，占58.2%，新生代农民工进城诉求较高，价值取向更为多元，也是最有能力落户的人群；年龄越大，进城落户意愿越低，这也说明年龄越大实现市民化主客互适的可能性越小。从受教育程度看，初中及以下学历人群愿意进城落户的占53.7%，高中及中专学历占67.8%，大专以上学历占69.7%，学历越高，进城落户并长期居留的意愿也越强。

4 农业转移人口市民化推进路径

在农业转移人口市民化主客观因素及互适性现状前提下，通过政策设计促进农业转移人口居留能力和城市接纳能力双提升，从统筹不同人群、强化综合承载力、深化配套改革、建立长效机制四个方面，实现人（市民）、城（城区）、乡（乡村）、政（政策）“四位一体”有序推进的发展格局。

4.1 统筹推进不同人群市民化

4.1.1 积极推进城镇外来务工人员市民化 重点引导稳定就业和举家进城的外来务工人员优先落户，强化城镇产业支撑，提升外来务工人员就业和收入水平，保障进城落户农民农村权益，多渠道解决农民工住房需求，推动外来务工人员融入城市。

4.1.2 稳步推进城中村城边村原有居民市民化 因地制宜采用整村改造、局部拆建、综合整治等方式，统筹推进城中村城边村改造，将城中村城边村原有居民逐步纳入城市社区治理，提升住区环境宜居水平。

4.1.3 扎实推进农村地区就地转移就业人口市民化 提升小城镇和农村新型社区公共服务供给能力、产业支撑能力和管理水平，促进镇区基础设施向周边村庄延伸，实施农村新型社区和产业园区“两区同建”，推动农村新型社区人口纳入城镇化管理。

4.2 强化城镇综合承载力

4.2.1 强化产业就业支撑，增强城镇就业吸纳能力 加大政策扶植和资金投入，加强技术创新，依靠龙头企业强力带动形成一批战略性新兴产业集群，实现产业转型升级。以创新发展打造服务业发展中心，大力发展文化旅游、健康养老等生活性服务业，电子商务、现代物流等生产性服务业，积极引导传统产业与电商产业互动融合，推动传统农业、工业和服务业转型升级，推进服务业多元化发展。

4.2.2 完善配套设施，增强城镇基础设施供给能力 大力推动城市交通体系建设，重点提升改造老城区主次干道、商业街道路建设，加快实施陵城区各个经开区、项目区、发展片区内主干道路铺设、道路绿化亮化以及配套管网工程，提高城市道路网络的连通性和可达性。以加快融入德州主城区为目标，做好燃气、供热、排水、绿化等市政设施的统筹协调对接。提升教育、医疗、养老等公共服务供给能力和水平，切实保障农业转移人口共享城镇各项基本公共服务。

4.2.3 强化宜居环境建设，提高城镇环境承载能力 加强水资源管理，强化水污染防治，全面改善水环境质量，完善城镇污水收集管网，加大污水处理厂运行监督管理，促进城区水环境质量持续改善。优化产业和能源结构，在承接京津冀产业转移时，严控高耗能、高污染项目落地。严守生态红线，加快推进水系治理和绿化。

4.2.4 提高城镇创新管理能力，提升城市品质 以建设京津冀科技成果转化基地为契机，加大创新技改投入，培育和引进一批急需的中高层次人才，为生产一线、产业提升提供人才保障，建设京津冀高端人才外迁样板区。加强城市管理和服务体系智能化建设，创新管理模式，将城市供水、供热、燃气、地下管线等城市基础设施运营纳入无缝监管范围，推动数字化城管向重点领域延伸。

4.3 全面深化政策配套改革

4.3.1 健全农业转移人口市民化资金保障机制 建立财政转移支付与人口市民化挂钩机制，积极争取省、市等上级财政资金支持，加大对吸纳农业转移人口较多、工作进展较快的镇街财政支持力度。加大财政投入力度，重点支持道路、给水、燃气、热力、供电等基础设施和社区卫生医疗、义务教育、职业教育等公共服务设施建设。积极吸引社会资本参与，拓宽市民化融资渠道。

4.3.2 建立农业转移人口市民化成本分担机制[7-8] 明确政府、企业、个人责任，政府主要承担义务教育、劳动就业、社会保障、基本养老、医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本；企业加大技能培训投入，依法为建立劳动关系的农业转移人口缴纳职工养老、医疗等社会保险费用；农业转移人口依法缴纳养老、医疗、失业等社会保险费，积极参加职业教育和技能培训，提升自我发展和融入城市社会的能力。

4.3.3 创新完善农业转移人口户籍管理政策 一是全面放开城镇落户限制。凡在城鎮有合法稳定住所或合法稳定就业的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可以在当地申请登记常住户口。二是建立和完善集体户制度。鼓励机关、团体、学校、企事业单位，社区以及民办非企业单位等具有法人资格的机构在注册地设立集体户，为有稳定工作但无固定住所的人员本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等提供落户载体。三是创新农村权益保障政策。全面落实集体成员资格证明和户籍转移备案证书政策，以农村集体经济组织成员身份进城落户的农业人口，享受农村“三权”政策不变，并继续享受惠农政策。四是全面落实并完善居住证制度。建立健全以居住证为载体的公共服务供给机制，不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，逐步缩小居住证与户籍人口享有公共服务的差距，并逐步将居住证持有人纳入户籍人口管理。

4.3.4 强化农业转移人口市民化用地保障 一是建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。科学编制城镇建设用地年度供应计划，优先安排吸纳进城落户人口城镇的用地，保障进城落户人口的用地需求。二是保障城中村城边村改造用地。依法收回的国有土地和具备“净地”条件供应的储备土地，优先用于居民改造安置住房建设。三是建立完善农业农村发展用地保障机制。将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展，促进农村三产融合发展。

4.4 建立市民化长效推进机制

明确市民化推进的近期任务与远期任务。近期重点保障基本公共服务覆盖城镇常住人口，尤其是保障进城务工人员的城镇住房、养老、医疗、就业、教育等基本公共服务需求；开展农民工市民化进程动态监测，建立输入地与输出地相结合、标准统一、信息共享的农民工统计调查监测体系；研究制定市民化综合考核指标体系，完善考核方法，注重考核实效，科学引导各地加快市民化工作进程；积极宣传户籍改革、农民进城“三权”保护、进城购房鼓励等相关优惠政策，提高市民化相关政策的群众知晓率和社会影响力。远期优化提升城镇基本公共服务标准和质量，在保障进城落户农业转移人口享有各项城镇待遇和农村权益的基础上，重点完善财政转移支付、城镇建设用地增加规模同农业转移人口市民化挂钩机制、市民化成本分担机制等，建立人口市民化健康发展的长效机制。

参考文献：

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