陈云与新中国税制演变

姜长青

陈云与新中国成立初期的税收调整

税收是现代国家财政收入的主要来源，良好的税制一方面能够增加国家的财政收入，另一方面也能成为促进经济增长的推动力量。新中国的新税制在总结老解放区税制和清理旧中国税制的基础上得以建立，作为新中国财经工作的主要领导人，陈云推动了新中国税收的统一与调整。新中国成立前后，随着国内社会经济形势的发展变化，税收在国家财政收入中的比重日益增加。作为中财委主任，陈云看到了这种趋势并在工作中进行了安排。

1949年7月27日至8月15日，由陈云主持，在上海召开了有华东、华北、华中、东北、西北五个地区的财经部门领导参加的会议。陈云在会议上指出：“目前最要紧的有两件事：一是公粮要征得好，二是税收要整顿好。……我们应该逐渐增加税收的比重。”这充分体现了陈云对税收工作的重视。

新中国成立后，陈云更是大力推进新税制的建立。1949年11月24日至12月10日，中央人民政府政务院财政经济委员会和财政部在北京召开第一届全国税务工作会议，会议提出简化税制、增加税收的方针，拟订了统一税政的《全国税政实施要则》，根据国家财政形势的需要，决定对全国各地税种、税则、税率迅速加以调整，以达到全国税政的统一。12月8日，陈云在会议上指出：“我说只有一条路可走，即增加税收。这是最好的办法，不但解决了财政需要，而且在与农民的合理负担上需要这样做，同时税收可以经常回笼货币。因此，关于增加税收的提案，得到中央人民政府委员会的一致通过。一九五○年度财政概算中，公粮收入占百分之四十点四，税收占百分之三十八点九，两项几乎接近平衡，其他企业利润收入，贸易收入，那是很少的。从这里可以看出一个问题，就是过去不被重视的税收收入，今天已提高到第二位，仅次于公粮收入，而且二者相差的距离很小，这是应当的。不但这样，我们还要求在一九五一年内二者取得平衡，并要税收超过公粮收入。”他进一步指出：1950年度的财政概算中税收任务的完成，“不仅是一个财政任务与经济任务，而且是一个严重的政治任务。……各地党政机关必须切实加强对税收的领导来完成这一任务。今后应该把财政工作放在主要议事日程内，特别是税收”。

对于税制不统一的现状，1950年1月6日，陈云同薄一波在联名给毛泽东并中共中央的报告中就全国财税情况作了说明，并指出，全国财政上有以下几个问题需要继续决定：税收法令不统一，农业负担办法全国有30余种，征免范围、税率高低也各不相同，工商业税法是一个大城市一个样子；负担不平衡，农业税西北较重，工商税东南较轻；财务行政不统一，制度很不健全，收支无确数；开源节流已引起各级领导注意，但轻税思想和开支浪费现象仍很严重。这为实行进一步的财经工作的统一作了准备。

1950年1月30日，中央人民政府政务院发布《全国税政实施要则》。《要则》规定全国共设14个税种，即货物税、工商业税（包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。此外，还有各地自行征收的一些税种，如农业税、牧业税等。后来在具体执行中，对一些税种又作了一些调整。例如，将房产税和地产税合并为城市房地产税，将特种消費行为税并入文化娱乐税（新增）和营业税，增加契税和船舶吨税，试行商品流通税，农业税由全国人民代表大会常务委员会正式立法。薪给报酬所得税和遗产税始终没有开征。

1950年3月1日，陈云在中央人民政府委员和全国政协常委座谈会上的报告中指出：“解放前，把税叫作苛捐杂税，税收人员被人看成‘灰腾腾的。现在要改变这种思想，同时再派得力干部做税收工作。一个县里最重要的是那么两个人，一个是县长，一个是税务局长。”对税务干部工作的重要性予以强调。

此后国家加快了统一财经的节奏。1950年3月3日，政务院颁布了由陈云起草的《关于统一国家财政经济工作的决定》，指出：除批准征收的地方税〔68〕外，所有关税、盐税、货物税〔69〕、工商税〔70〕的一切收入，均归中央人民政府财政部统一调度使用。全国各大城市及各县如在2月底尚未建立国库者，统限于3月中建立好，并代理地方库业务。3月起所有税款逐日入库。离库较远之镇市，则由各地财政经济委员会规定时间按期入库，禁止延期缴库及挪借行为。税收是国家财政的主要收入之一，是全国财政开支、经济恢复所需现金的最大来源。为了完成征税工作，全国各大城市及各县的人民政府必须委任最好的干部担任税务局长。陈云当时为《人民日报》就统一财经问题写的社论指出：“这些统一在今天已经必不可少。如果国家收入不作统一使用，如果国家支出不按统一制度并遵守节省原则，如果现有资金不加集中使用，则后果必然是浪费财力，加剧通货膨胀。”

1950年10月1日，陈云在《人民日报》上发表题为《过去一年财政和经济工作的状况》的文章。文章指出：“税收工作，更加缺少经验。1950年初所规定的税务章则，在统一税务方面是前进了一步，但有不少方面既不便于工商，也不利于国家收入，经过政府与工商界合力修改，才纳入正轨。”对于新中国成立一年来的税收工作作了初步总结。

陈云与1953年的税制修正

经过3年恢复时期的努力，中国国民经济开始进入了一个新阶段。但从工商税收情况分析，也出现了新的情况，即工商税收的绝对数，虽然在3年中是大幅度增长的，但在国家财政总收入中所占的比重逐年下降。1950年工商税收为23.6亿元，占财政总收入的36.2%；1951年为47.5亿元，下降到35.7%；1952年为61.5亿元，又降低到33.5%。国家经济在发展，而工商税收所占财政收入的比重在下降，这引起了财经工作领导的注意。

由于公私关系和经营方式改变引起的税源变化，直接影响到国家税收计划的完成。税务总局在《1952年全国税务工作报告》中指出，1952年的工商税收，从数字上看，勉强完成了任务，收入为计划的100.75%，但占全国税收约70%的华东、中南、西南三个地区，都没有完成计划。从税种上看，货物税、棉纱统销税、私营营业税、临时商业税和利息所得税未完成计划。其中货物税完成92.2%，私营营业税只完成82.4%。影响税收计划完成的因素，除物价下降和货物税中有些商品未能完成生产计划外，主要是私营企业的营业税与营业额没有得到同步增长。这就影响了税收计划的完成，出现了商品流通扩大，税收相对减少，税制同经济发展不相适应的新情况。

增加税收是“修正税制”的根本目的，而降低征税成本、缓和“五反”后与私营工商业的矛盾，则是“修正税制”的另一个直接原因。同时，1952年底中共中央所决定的调整商业，也显然带有扶持私营工商业恢复活力、活跃市场的目的，“修正税制”自然要反映中央政府的这个意图。

经济发展引起税源变化的状况，不仅财政、税务部门感到需要调整税制结构，有关部门也要求修改税法。当时，商业部和合作总社就一再反映，商品流转环节多、税负重，还影响到订货、包销业务的开展和对私营企业的领导问题。在1952年6月召开的全国工商联筹备委员会代表会议的提案中，也提出了减少纳税手续、简化税制的建议。

1952年12月26日，政务院第164次政务会议批准《政务院财经委员会关于税制若干修正及实行日期的通告》和《商品流通税试行办法》。财政部副部长吴波在所作说明中说，税制修正方案，首先，是根据“保证税收，简化手续”的原则拟订的，方案的主要内容是对工商业税现行条例作若干修正，并重点试办商品流通税。其次，是把其他各税裁并税种、调整税率，并开征轻微的个人所得税。会议决定，两个文件自1953年1月1日起施行。从批准到施行，只有不到10天的时间，对一次涉及面如此之广的税制改革，这个时间是不够的。

由于准备工作不充分，时间又比较紧张，税制修正中有些具体条文修改得并不是很适当。因此，在新税制公布后的很短时间里曾引起过一些混乱。周恩来在讨论吴波作的关于税制的若干修正问题的说明时，主要从合作社税收问题上予以肯定税制修正，他指出：这次税制基本上没有变，总的说来还是税制的修正。修正后的税制取消了对合作社的优待，这是考虑到合作社的发展，不能单靠优待，主要应靠改善经营。不仅合作社，国家商业部门也有依靠国家贷款、收购等优待而不注意经营的情况。取消优待后，将会促使合作社“打破其供给制观点，加强经济核算制，努力改善经营方式，扩大推销面，加快资金周转，这对合作社的发展也是有好处的。因此，这种修正是必要的”。

由于准备不足，沟通不夠，新税制在实践中引发了一定的混乱，这引起了毛泽东的重视。1953年1月，毛泽东就新税制问题在给周恩来、邓小平、陈云、薄一波的信中，指出：“新税制事，中央既未讨论，对各中央局、分局、省市委亦未下达通知，匆猝发表，毫无准备。此事似已在全国引起波动，不但上海、北京两处而已，究应如何处理，请你们研究告我。此事我看报始知，我看了亦不大懂，无怪向明等人不大懂。究竟新税制与旧税制比较利害各如何？何以因税制而引起物价如此波动？请令主管机关条举告我。”修正税制引起的强烈反响和毛泽东的信使得这次税制改革成为全国党政工作矛盾焦点。1953年6月11日，毛泽东在中南海西楼主持召开中共中央政治局会议时，进一步指出：新税制违背了二中全会的路线和《共同纲领》的路线，写了社论一篇，说它完全平等，资产阶级马上热烈拥护，共产党至少也得热烈拥护。税制报告没有批准，应作大的修改。这里，毛泽东把税制修正问题提到了违反党的路线的高度，大大提高了税制修正问题的严重性。

1953年6月14日，中共中央召开的全国财经工作会议着重检查了财税工作中背离总路线的错误，指出修订后的新税制变更纳税环节，把批发营业税移到工厂缴纳，给私人批发商免了税，人民日报社为宣传新税制而写的社论中，又提出“公私一律平等纳税”，这些都违背了中共七届二中全会关于在税收政策方面要限制私人资本主义经济的原则规定，实际上有利于私人资本主义的发展。

8月6日，陈云在全国财经会议领导小组会上发言指出：在几种经济成分同时并存的国家，税制改革影响到各个阶级、各个地区、各个部门相互间的关系，也关系到国家与人民的关系，必须十分慎重。他对由于工作思路不同而上升为路线问题的做法给予了回应：“工作中个别不同意见是有的，但不能说中财委内部有两条路线的问题。”

陈云讲话之后，周恩来和毛泽东先后讲话。8月11日，周恩来在会上作结论讲话，指出：近四年来的财经工作成绩是显著的。近半年多，在财政、商业、金融部门领导上的错误很突出，但未构成一个系统，所以还不应该说是路线错误。8月12日，毛泽东在全国财经会议上讲话，指出：这次会议开得很好，周总理的结论也作得好。过渡时期是要过渡到社会主义，而不是过渡到资本主义。新税制的错误在于它有利于资本主义，而不利于社会主义。这个错误与张子善的问题不同，它是思想问题，是资产阶级思想的反映。他同时指出：“在批判薄一波的错误中间，周恩来、陈云都说要负责任，我说我也要负责任，各有各的账。”这就大大减轻了税制修正参与者的压力。

9月8日，陈云在全国政协一届常委会第49次扩大会议上作报告，就修正税制问题作了总结说明：“修正税制的原因是什么，为什么要修正税制呢？去年九月财经会议时，看到了一种趋势，即国内加工订货、代购代销的数量增加了，而加工订货的税收与进货跟出货的税收不同。加工订货只按销货额收百分之几的税，进货与出货是把税加在一起收，这样进出货收税多，加工订货收税少。因此，加工订货增多了，税收方面反倒出现了减少的趋势。看出这种趋势是必要的、正确的，提出办法来补救也是对的。但是，究竟采取什么办法，应该认真考虑。当时有两个办法供选择：一个是采取修正税制的办法，另外一个办法是在卖价不变的情况下，增加国营商业机关的上缴利润。应该采取第二个办法，但是却采取了第一个办法，即国营商业加工订货，要按一般的买卖关系多纳一道批发营业税。为什么要这样做呢？当时把这叫作‘公私一律，口号就是这样来的。由此推论下去，加工订货，产销见面，就可以走掉一道批发营业税。那么，可不可以把批发营业税统统移到工厂去缴？当时就是这样拟定的。这样，既然把批发营业税划到工厂里去缴，是不是还收批发商的税呢？照理说，不应该收了。这样就变更了纳税环节，给大批发商免了税。所以，修正税制的错误，归纳起来主要有两个：一个是‘公私一律；一个是变更了纳税环节。”9月14日，陈云出席中央人民政府委员会第25次会议，作关于财政经济工作的报告，对修正税制工作进一步作了补充说明。由税制修正引发的风波趋于平息。

简化税制与改革开放初期的税收体制改革

社会主义改造完成后，国家的经济结构发生了很大的变化。在国民经济总收入中，国营经济所占比重由1952年的19.1%上升到1956年的32.2%；合作社经济由1.5%上升到53.4%；公私合营经济由0.7%上升到7.3%。根据当时的统计口径，公有制经济已占92.2%。

“大跃进”与“文革”时期的税制简化

随着国家经济结构的变化，国家相应进行了税制改革，税制改革的一个重要指导思想是简化税制。1958年，在“大跃进”的背景下，要求改革税制的呼声增多。顺应这种要求，中国进行了以简化税制为中心的大规模的税制改革，试行工商统一税，甚至一度在城市国营企业试行“税利合一”，在农村人民公社试行“财政包干”。

1958年4月11日，在国务院第75次全体会议讨论《国务院关于改进税收管理体制的规定》时，陈云讲道：“改进税收管理体制，给了下面这么多权利，是不是会乱，需要给大家讲清楚：（一）目前这种改进，有利于发展生产。（二）第二个五年计划期间，农业税基本不变。（三）改进税收，有利于社会主义建设。目前我们的工业都是国家的，这部分没有问题，而针对个人部分的改进，则有利于反对资本主义，限制不利于社会主义因素的发展。（四）不影响物价的稳定，对消费者没有害处。在这些原则下面，给地方一些机动权，对工作有好处。”

《规定》指出，国家税收管理体制改进的原则是：“凡是可以由省、自治区、直辖市负责管理的税收，应当交给省、自治区、直辖市管理；若干仍然由中央管理的税收，在一定的范围内，给省、自治区、直辖市以机动调整的权限；并且允许省、自治区、直辖市制定税收办法，开征地区性的税收。这样，就有利于省、自治区、直辖市在中央的统一领导下，根据当地的实际情况，更好地运用税收这一工具，采取必要的鼓励和限制的措施，促进生产的发展，巩固社会主义经济，并且在生产发展的基础上，开辟财源，增加积累。”

随着“大跃进”运动的兴起，简化税制已经成为必然。1958年9月，经全国人大常委会审议通过，由国务院公布试行《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》。这次改革后，中国的工商税制共设9个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、屠宰税、利息所得税（1959年停征）、城市房地产税、车船使用牌照税、文化娱乐税（1966年停征）和牲畜交易税（无全国性统一法规）。其他税种还有：农业税、牧业税、契税、关税、船舶吨税。1962年，为了配合加强集贸市场管理，开征了集市交易税，1966年以后各地基本停征。“文革”中的1973年，又进行了一次简化税制的改革。

推动中共十一届三中全会后的稅制改革

计划经济时期，陈云就创造性地提出了财政、信贷、物资和外汇四大平衡，其中又以财政平衡为主的思想观点，并在指导中国的社会主义经济建设中取得了很大成绩。中共十一届三中全会以后，国家实行了改革开放的方针。实行各方面的改革成为国内社会经济发展的主基调。改革开放的一个重要方面是实行国家对地方和企业的放权让利，在财政体制方面对地方政府实行不同类型的包干制，中央财政收入不断下降，弱化了中央的宏观调控职能，也一定程度上削弱了中央的权威。

在陈云看来，中国财政赤字的要害问题是中央财政与地方财政的关系问题，其中矛盾的主要方面又在于中央财政是否平衡。从新中国成立以来的历史发展看，中央本级财政收入占整个财政收入的比重在“一五”时期高达77.7%，此后中央本级财政收入虽然大幅下降，但由于当时中国的财政体制保证了地方财力向中央的上缴，中央财政收入占全部财政收入的水平仍占一个比较高的比例。1980年12月，陈云在中央工作会议上讲话时指出：“解放初期一九五三年，中央财力占百分之七八十，地方财力所占比例很小。现在中央财力的比例大大缩小，地方财力的比例大大增加。今年提出的冻结和集中，反映了这个客观现实。”

陈云对改革开放特别是财经领域的改革给予了关注和支持。1981年9月，陈云在中央政治局会议上讲话时指出：“体制改革，农业先走了一步，工业、财贸系统也势在必行。但要看到，工业、财贸的体制改革比农业改革复杂。内部的相互关系，外部的关系，都比农业复杂。”“财经问题上面不同的意见是经常有的，肯定不会没有。各省站在各省方面来看，各部从各部的角度来看，中央要‘刮钱就是了。所以，全局与局部的矛盾是经常有的。”陈云讲话的意思是很明确的，就是要通过改革解决全局和局部的矛盾。

1982年1月，陈云同国家计委负责同志座谈时指出：现在大部分资金还是分散在地方和企业里。可以考虑年年搞一点国库券，中央财政再向地方收点税。

1982年中共十二大提出，今后20年要在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业的年总产值翻两番。同时又指出，为了实现这个奋斗目标，要分两步走，前十年主要是打好基础，为后十年经济振兴创造条件。陈云指出：“为了给后十年比较快的发展创造条件，由中央适当集中一笔资金，加强能源、交通运输和科学、教育等薄弱环节，保证重点项目的建设，是完全必要的。这是大革命、大建设，是从全局利益出发的。当然，地方上的小革命、小建设也要搞，但必须以大革命、大建设为主，这也就是局部服从全局。否则，不分大小，齐头并进，国家吃不消。”这实际上提出要正确处理中央与地方财政关系，适当集中中央财力的思想。1983年6月30日，陈云在中央工作会议上的讲话中进一步指出：“这几年，有些地方和部门，乱上基本建设项目，乱涨价，乱摊派，乱发奖金，把资金分散了。中央手里的钱，除去行政、科研、文教、国防的经常费用，剩下的可以说办不了什么大事。这次有劳在座的‘各路诸侯跑一趟，把口袋里的钱再拿一些出来。否则，像现在这样下去，四化没有希望。”

国家在税收工作中，吸收了陈云的思想。国务院于1984年9月18日批转了财政部《国营企业第二步利改税试行办法》。同时，发布了有关税收条例（草案），其中有《中华人民共和国产品税条例（草案）》《中华人民共和国增值税条例（草案）》《中华人民共和国营业税条例（草案）》《中华人民共和国盐税条例（草案）》《中华人民共和国资源税条例（草案）》《中华人民共和国国营企业所得税条例（草案）》和《国营企业调节税征收办法》。并规定“城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税，保留税种，暂缓开征”，“屠宰税、烧油特别税、建筑税以及奖金税等，仍按原规定征收”。此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税（包括国营企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税）、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。

1984年，工商税制全面改革，由原来适应产品经济的单一税制，转向适应社会主义有计划商品经济发展需要的多税种、多层次、多环节发挥调节作用的复税制；由原来的流转税为主体的税制体系向以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的新的税制体系，从而使中国的工商税制步入新的轨道。税制的规范，在一定程度上有利于加强中央对税收制度的控制，增强中央政府的财政控制能力。

陈云与分税制改革

随着财政包干制的深入，“两个比重”问题愈加突出，出现了中央被迫向地方财政借款的现象。“从1981年到1989年的9年间，中央财政通过1981年和1982年向地方借款和1983年的借款进基数的方式，共从地方取得财力422.16亿元。”

中国是一个地区经济社会发展不平衡的大国，加强中央的综合平衡能力，对于促使各地区比较均衡地发展是十分必要的。陈云主张财政收入占国民生产总值的比重以保持25%为宜，中央财政收入占国家财政收入比重以保持70%为宜，但这并不意味中央要花满70%，比如花50%左右，余下20%左右还是帮助地方来做事的。中央掌握大头，可以多办些大事，而且可以有计划地来帮助地方。这是陈云当时提出的一个关于财政“两个比重”的度。

中央财政占比的不断下降，导致中央对宏观经济调控的能力下降，经济运行出现了剧烈的波动，其中一个重要方面是恶性通货膨胀及抢购现象的出现。另外，中国改革开放过程中也出现了一些问题，这些问题与国际的大气候和国内的小气候相互作用，加剧了中国社会经济的风险。

1988年10月，陈云在同当时的中央负责同志谈话时特别指出：“中央的政治权威，要有中央的经济权威作基础。没有中央的经济权威，中央的政治权威是不巩固的。在经济活动中，中央应该集中必须集中的权力。搞活经济是对的，但权力太分散就乱了，搞活也难。……要扭转当前混乱的经济局面，首先要靠财政平衡，特别是中央财政平衡。”他再次表达了对财经工作的关注。

1992年，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制，这不仅给中国的经济改革与发展指明了方向，也给中国的税制改革带来了许多新情况、新问题。从市场机制的角度来看，要求统一税法，简化税制，公平税负，促进竞争。从国家经济管理的角度来看，国家要运用税收等手段加强宏观调控，体现产业政策，调整经济结构，优化资源配置，调节收入分配，保证财政收入，并配合其他改革的推行。从国际的角度看，中国税制应当借鉴外国税制的先进经验，遵从国际惯例，以适应扩大对外开放的需要。

1992年6月，财政部开始在9个省、自治区、计划单列市进行分税制试点。分税制与“分灶吃饭”“大包干”等办法相比，其着眼点就在于提高中央财政收入比重，集中中央的财力，它也是国际上使用比较广泛的财税体制。在分税制试点成功的基础上，1993年12月15日，国务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，指出，实行分税制将大大增加中央财政在财政收入中的比重，有利于增强中央宏观调控的能力。这一做法与陈云关于中央要适当集中资金的思想是相符合的。

1994年2月9日，陈云谈到分税制的實施时说：“中央决定从今年起实行分税制，使中央逐步集中必要的财力。上海和全国其他各地都表示赞成，说明大家是顾全大局的，我很高兴。”

分税制的实施，增加了中央财政在财政收入中的比重，同时也使财政收入在国内生产总值中的比重得到了一个大的提升，1978年财政收入占GDP的比重为31.2%，1993年下降到12.6%。分税制实行后，财政收入占GDP比重出现了上升的趋势。中央和地方财政收入比重中，中央财政收入占全部财政收入1993年为22%，1994年上升为55.7%。之后，基本上维持在50%左右。这使得中央政府集中了很大的一部分经济资源，中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，中央的经济权威得到了切实的加强，保障了国家经济运行的快速平稳。

总体上看，陈云对新中国税制的改革发展产生了重大影响。在一定程度上，他引导了国家税制现代化的进程，对促进国家经济建设，保障国家各种职能的正常履行等都产生了深刻的影响。