环境治理中的公权力角色定位

一、环境治理的公共事务属性

（一）环境权：权利谱系的另类

1969年，美国密歇根州立大学萨克斯教授以“公共信托理论”为依据，第一次认为公民享有环境权。1970年，国际社会科学评议会在东京召开“公害问题国际座谈会”，在发表的《东京宣言》中明确地提出了环境权1972年，联合国人类环境会议提出，“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”。2002年，在约翰内斯堡地球峰会上，与会各国承认环境与人权存在广泛联系。这些国际会议的理念导引了学术研究的热潮，甚至有学者倡导，“环境权已被视为人权历史发展阶段中的第四个里程碑，既要防御国家的侵犯，又要国家的积极给付”。但是学术研究重于规范，国外关于环境权的研究在历经20世纪60、70年代的升温之后，渐趋平稳。

（二）环境权概念的反思：关于“权利”的追问

“权利在私法中所占的主导性地位，长期以来遮住了传统学说考察其他思路的视线。人们将那些仅仅通过个别的命令或禁令得到保护的法律状态，也视作了权利。”在我国现行民法条文中，权利按照享有主体的不同，分为个人权利、集体权利和社会权利。但是自权利概念的法源观之，上述区分并不是权利概念的恰当使用。面对日益严峻的环境形式，应景式的环境权理论因其严重异化的“权利依赖”色彩而难以在理论和实践的双重层面证成自身的逻辑自洽性。

（三）环境治理的公共事务属性

生态环境具有着鲜明的公共物品属性。基于萨缪尔森对公共物品概念的系统阐述，一般认为，公共物品是由公共部门所生产、提供的，并由全体社会成员免费使用的产品，其在消费层面上具有非排他性和非竞争性。它既包含兼有非竞争性（不拥挤）和非排他性（不独占）的纯公共物品，同时也包括不同时兼具非竞争性和非排他性，或非竞争性和非排他性较弱的准公共物品。无论是绝对意义上的纯公共物品，亦或者是公共利用性较弱的准公共物品都与“公地悲剧”（The Tragedy Of Commons）所反映的现实问题紧密相关。与“公地悲剧”中的公共牧场一样，生态环境同样具有着公共物品的共同属性。

二、环境社会化治理路径的反思与回归

“历史是不可割断的。我们不是外星人，只能在以往历史的基础上来谱写新的篇章。”伴随近些年来公共治理的社会化路径之滥觞，环境资源领域中的“公地治理”、“公共池塘资源”、“公共财产制度”均被赋予了公共参与的“时代特征”。本文认为，环境的社会化治理道路诚然是环境治理的历史潮流也是其最终趋向。然而，环境治理的社会化路径亦应进行进一步的界分，即应将其分为两个阶段，第一阶段为环境社会化治理的国家主导阶段；第二阶段为环境社会化治理的社会主导阶段。就我国目前的社会实际而言，应属于前一阶段。

三、环境治理视域下国家的主导性法律角色

随着秩序国家向给付国家的转变以及现代国家任务的变迁，政府早已从其“守夜人”的角色中挣脱，于服务型政府理念以及西方顾客理论的辐射下，更多的强调其在公共事务领域所扮演的积极角色。国家的主导性地位并非是指排除其他力量的参与，再次回退到国家单一主体的“环境管理”阶段，而是说在整个环境治理过程中，国家居于一种统筹协调性的主导地位，合理引导各种社会力量理性的参与其中，以一种主导性的姿态，实现与其他社会主体之间的良性互动，进而推动环境保护事业的发展。随着社会转型和社会结构的深刻变动，社会组织和普通民众参与社会事务、公共决策等，是政府实现职能转变、弥补政府能力不足、加速社会领域建设和改革、培育发展市民社会的必然要求和发展趋势。当前，针对转型時期社会组织和民众自治意识不足、能力不强的现状，以各级政府为主导的国家力量有必要进行统筹规划、建立动员机制、综合运用政策引导、经济优惠激励、购买服务、文化宣传等方式，促进社会组织的培育和发展以及民众意识和积极性的提高，并借由此构建国家（政府主导）、社会协同、民众参与的环境治理新格局，最终促进国家环境治理能力的提升。

参考文献：

[1] [德]梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2001年版，第63页。

[2] 李晓峰：《从“公地悲剧”到“反公地悲剧”》，载《经济经纬》2004第3期。

[3] 哈丁在其于1968年《科学》杂志上发表的《公地的悲剧》一文中讲述了一个公共牧场与私人牧民的生动事例。这一事例的社会背景是当时英国的“公地”（Commons）制度，即封建领主将自己领土中一部分尚未耕作的土地划成公共牧场，而由于在公地上放牧是无偿的，所以每一个私人牧民尽可能的增加自己的牛羊数量，这最终导致了牧场的不断退化，并最终成为不毛之地。哈丁认为，有限的公共资源与无限的个人欲望之间必然会发生资源的滥用、破坏甚至枯竭。在共享公共事物的社会中，每个人都追求各自利益最大化是造成“公地的悲剧”之根源。

[4] 房绍坤：《论我国用益物权体系的指导思想》，北京大学出版社1994年版，第8页。

[5] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道——集体行动的制度演进》，余逊达，陈旭东译，上海译文出版社2012年版，第35-67页。

[6] 相关论述参见史玉成：《环境保护公众参与的现实基础与制度生成要素——对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考》，载《兰州大学学报（社会科学版）》2008年第1期。辉：《论制度逻辑框架下环境治理模式之转换》，载《法商研究》2013年第1期。杜辉：《论制度逻辑框架下环境治理模式之转换》，载《法商研究》2013年第1期。

[7] 即便是赞同社会化治理路径（即主张通过公众参与方式）的学者，亦同时肯定了借由“组织化的公众参与”路径，来克服个体参与中的非理性现象（如：信访等）。朱谦：《公众环境行政参与的现实困境及其出路》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2012年第1期。

作者简介：梁栋杰，男，汉族，法学硕士研究生，海南省第二中级人民法院研究室审判员。