城市管理行政执法问题探究

张倩

【摘 要】随着我国经济社会的发展以及城市现代化水平的提高，人们对生活居住环境的质量要求越来越高，不仅体现在卫生条件上，还体现在城市治理和维护上，城市管理的重要性越来越得到重视。此文重点分析了目前城市管理行政执法存在的弊端，提出一些具有可行性的对策与方案，以期能够解决当下执法突出问题，提高执法水平，提升执法效率。

【关键词】城市管理；行政执法；问题；策略

城市的建设事业迅猛发展，也给城市的建设管理带来了许多新的问题。城市容积的迅速扩大，人口的积聚增加，乱搭乱建、乱堆乱倒、乱摆摊设点等，严重影响城市的市容市貌；各种毁坏、破坏公用设施，严重损坏了城市形象，破坏了公共资源，为更好地维护城市形象，加强城市管理，许多地方政府陆续组建了城市管理综合执法队伍。然而我国城市管理在实际行政执法中还遇到很多问题，比如：面对执法过程有些权力边界不明显、职能不明了，缺乏执法程序、执法不当，执法力度不够，执法单位多而杂、毫无效率等问题，不仅降低了城市管理综合执法的严肃性，也降低了群众对政府和有关部门的信任感。

为了规范城市管理执法活动，《城市管理执法办法》于2017年3月30日正式出台，自2017年5月1日起实施，对城市管理执法提出了新的要求及规定。面对部分执法人员粗暴执法，不理清状况就强行处置，缺少理性的方式方法，责权不分等膨胀心理，需加强对城管队员的培训。为力求保证社会的公平提升行政执法效率，需控制其执法权利范围，切断其利用权力达到牟利的目的；行政管理和行政处罚权必须分开行驶，让两者相互制约相互监督，让执法更加合理化和公正化。

一、城市管理行政执法过程中存在的问题

（一）权力界限模糊、职能不明确

上世界90年代，我国开展相对集中行政处罚权试点工作以来，虽然过去20余年，法效率虽有所提高，各部门职权交叉引起的弊端也相应减少。但现今，针对城市管理综合执法行为仍有待商榷，一些实际问题还是让城市管理面工作无法顺利开展，例如：执法过程中面对无理取闹的商贩，采用什么样的执法手段、执法人员以什么身份、要做好怎样的安全保护等。由于这些问题没有得到法律的支持和保障，在执法过程中，行使相关的行政处罚权难以得到有效的执行。这种蛮横无理的商贩要么要么采取极端的方法加以解决，但这样势必会引发矛盾冲突。要么执法机关退让妥协，这样不但严重影响了政府的形象和执法人员的积极性还损害了法律的尊严。

经过多年的探索与磨合，现在多部门合并成城市管理综合执法部门，这是一个跨部门专门设立的一个城市管理领域中行政处罚权的机关。以前，在工作中每个行政部门经常各自为政，行政管理权和行政处罚权分开后，遇到难题不能及时的解决，相关部门相互扯皮，导致了一系列隐患的发生。例如车辆乱停乱放、马路上随便摆摊设点、流动摊点增多等，使原本狭窄的道路变得更加拥挤，整个城市或街道看上去杂乱无序，严重影响了市容市貌。交警、工商、城管的管理范围有重叠，它们之间没有很好的做好协调工作，管理看上去一片混乱。

（二）执法程序不规范、规定不严

程序指的是执法行为需要按照执法条文规定的方式、步骤以及过程来进行实施，其具备两大特点，多样性和法定性。最主要的目的是让执法行为符合要求，尽量避免矛盾冲突。如在执法过程中尽量保持冷静理性控制情绪，不做过激举动而使相关人等合法权益受到损害。尽量根据条文程序共同实现公正提高效率为目的。这样提升效率也维护了有关人员的合法权益。然而，我国现在为止并没有行之有效的行政类法典，有些法规中的程序设计内容过于概括。例如一些规定了扣押、强制拆除等行政强制措施，却没有规定明确时限、告知等程序内容，这些模棱两可势必导致执法主体滥用权力或程序违法而败诉。城管单位在城市的行政管理工作中并没有强制执行的权利，遇到问题只能交给法院，由法院申请强制执行。小的案件如区区几十元、几百元的案件，城市管理的执法人员不会跑去法院申请强制执行，一般都自行消化。

（三）执法手段单一，措施不到位

当在执法过程中遭遇顽抗者，需要申请法院强制执行。可是一般的申请法院执行都是重大案件才采用。法院执行的程序复杂、运行成本高，小案件大多是和稀泥不了了之。相比发达国家，我国的执法形式较为单一。现在提倡数字化管理，这种智能化城管结构还没有普及，我们仍在使用传统的管理。城管执法的处理办法常常以劝说为主，对程度较轻的违法现象，口头教育了事。上述两者看似是城管执法范围，是一种柔性管理。野蛮执法、暴力抗法现象的发生虽然表面上阻止了城管正常执法，但是城管执法人员和行政人员依然被视为是一个相对较为对立的领域。另外，传统的执法方式均是以城管人员为主导，并带有不同程度的强制性，這是在默许的思维中把城管和行政人员树立在了两个相对比较对立的领域，于是“反抗思维”随之产生，这也成为了暴力抗法行为发生的重大制度性诱因[1]。

二、提高城市管理行政执法水平的策略

城管执法体制改革解决了长期以来我国城市管理执法系统在国家层面没有主管部门的问题。但在地方层面，城市管理执法体制仍存在弊端，特别是城管执法机构和队伍建设方面存在不少问题。相关研究人员对北京、天津、河北、山东等10多个省（自治区、直辖市）进行了调研，对有关问题进行了分析，在此基础上提出了加快推进地方城管执法机构改革、加强城管执法队伍建设的措施建议。为了规范城市管理执法活动，提高执法和服务水平，维护城市管理秩序进行改革创新，来达到体质的优化，行为的规范，效能的增强。加强对城管队员的培训，提高城管队员综合素质，督促城管人员在执法过程中按章行驶权力，文明执法，面对不听劝阻态度恶劣的执法对象，尽量维护城管人员应有的形象不和执法对象发生肢体冲突[2]。

（一）完善相关法规法制

以南京为例，南京市城市管理局是人民政府的职能部门，贯彻执行国家和省、市有关城市管理和城市管理行政执法的方针、政策和法律、法规、规章。起草相关地方性法规、规章和政策，经批准后组织实施。根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于印发〈南京市人民政府机构改革方案〉的通知》（苏委〔2010〕63号）和《中共南京市委南京市人民政府关于南京市人民政府机构改革的实施意见》（宁委〔2010〕43号），设立市城市管理局，挂市城市管理行政执法局牌子，为市政府工作部门，承担城市综合管理的责任。目前南京城管执法措施有告知、教育、整改、罚款、申请法院强行执行、恢复原状、强拆等七种方式。

（二）加强部门协同配合

1、设立城市管理委员会

各级城市政府可在城市管理执法机构之外，成立非常设的议事协调机构——城市管理委员会由市政府负责人担任领导，有关职能部门负责人担任委员。各级城市管理委员会接受本级党委、政府的直接领导，城市管理委员会下设办公室，与同级城管执法机构合署办公。城市管理委员会的主要职责是，加强本级城管执法机构与其他职能部门（如规划、建设）的工作衔接和协调联动，从源头上解决相关部门与城管执法机构之间职责不明、配合不好、保障不力的问题，形成运作高效、配合密切的城管执法联动机制[3]。

2、多部门联合协作

推进城管执法与公、检、法等部门的联动协作。具体措施包括：实行城管部门和公安机关领导交叉任职；公安部门在同级城管执法部门派驻机构，副省级市、省会城市和计划单列市的城管部门可设立公安支队，地级市城管部门可设立公安大队，县级市城管部门设立公安中队；协调建立城管执法与公、检、法机构联勤联动机制。

（三）加强执法队伍规范化管理

1、提高执法队伍整体素质

一方面要适当提高城管执法人员配备比例。考虑到城管执法涉及的业务范围的广泛性和复杂性，要在依法精简执法事项的同时，适当提高城管执法人员配备比例。参照公安系统每万人口的警力配备比例，城管执法人员可按占城市常住人口的万分之六左右的比例配备。另一方面可以要提高执法队伍的综合素质，通过参与培训、现场示范执法教学等学习，不断改善自身执法措施，提升执法效率。

2、解决执法队伍身份问题

要统筹解决执法人员的编制和身份问题，可通过招录、调入、接收安置军转干部等途径增加新的执法人员，严把入口关，保证人员素质。要明确新增执法人员必须是行政编制。同时，把符合条件的参公编制人员、事业编制人员转为行政编制，逐步减少协管人员数量，推进城管执法队伍规范化建设。

3、提高执法人员福利待遇

要由财政经费全额保障执法人员的薪酬福利，可考虑将一线城管执法人员纳入特岗类别，享受特殊岗位津贴。对于履行城管执法职责所必需的协管人员，要按当地其他行业类似人员的薪酬水平签订聘用合同，由財政经费支付其薪酬和“五险一金”。可参照公、检、法等部门的标准，合理确定城管执法机构执法执勤用车配备定额，建议按照每人一座的标准配备执法车辆。同时要按照实有城管执法人员数量和国家有关标准配备办公用房及设备，改善办公环境[4]。

4、完善监督考核机制

尽快研究制定城管执法工作规范，形成科学、明晰的城管执法工作流程和工作标准；实行执法人员持证上岗制度，明确规定城管执法必须配备和全程使用执法记录仪，不使用记录仪则不得执法，全面推进执法公开；强化对执法人员的考核和问责，把亮证执法、公正执法、文明执法作为评分标准，把考核结果与薪酬待遇、身份转变、职务晋升挂钩，实行违法执法一票否决制，全方位加强对城管执法人员的制约监督。

三、总结

城市管理行政执法是事关我国城市发展、社会和谐的一个重要问题，也是社会关注的焦点问题。为了响应落实好中共中央、国务院对深化城管执法体制改革、提高城管执法水平，学习37号文件精神，加强城市管理执法工作，需要多部门共同努力，对照问题采取相应措施找准对策，让城市管理行政执法更加合理化、公正化、透明化、有效化。

【参考文献】

[1]马怀德.城市管理执法体制问题与改革重点[J].行政管理改革. 2016（05）.

[2] 张懿. 浅谈城管行政执法中的法律问题及其建议[J].法制博览. 2016（35）.

[3] 陈俊.我国城市管理综合行政执法问题与对策[J].辽宁行政学院学报. 2015（02）.

[4]李玉焯.城市管理执法中存在的问题与对策研究[J].现代经济信息. 2016（17）.