联合国难民署

王昉

2015年以来，欧洲各国正遭遇自第二次世界大战以来的最严重难民潮，大批非法移民涌向希腊的科斯岛、英法海底隧道、地中海意大利海域等欧洲国家和地区，使难民问题成为全世界的焦点。而国际难民作为全球性问题，亦成为国际社会重点关注的一个弱势群体。

根据第5届联大决议，联合国难民署于1950年12月14日成立。联合国难民署，又称联合国难民事务高级专员办事处（UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES），缩写为UNHCR，总部设立于瑞士日内瓦，是受联合国委托指导和协调世界范围内保护难民和解决难民问题的国际组织。其主要目的是保护难民的权利和健康。它努力确保每个人有权在另一个国家寻求避难，找到安全的避难所，可选择自愿回国，融入他国，或在第三国定居。

一、联合国难民署的宗旨及其主要工作内容

（一）宗旨

该组织的章程规定其工作是人道主义的、社会的和非政治的。它以“外交中间人”的身份出现，在有关政府组织和个人的协助下，实施其各项援助难民的方案，对属于其职权范围内的难民提供国际保护，帮助他们自愿遣返或归化于新定居的国家。章程规定的属于其职权范围内的难民，是指由于有正当理由惧怕因种族、宗教或政治原因而受到迫害且身在该国之外，并且不能或由于此种惧怕而不愿受到该国保护的人。但该组织并不负责处理世界上的所有难民，对已由给予庇护的国家认为是该国国民的难民和已由联合国其他机构管理的难民，则不予过问。

该组织的基本活动是实施各项援助难民方案。方案分为一般方案和特别方案两种，均在每年举行的会议上讨论通过。两届会议之间遇到临时出现的难民问题需要援助时，经总部批准，可追加特别方案。各项援助方案所需资金靠各国政府和私人自愿捐献。该机构在1954 年和1981年两度荣获诺贝尔和平奖。

（二）主要工作内容

1.促成国际保证难民公约之缔订与批准、监督该公约之实施，并对该公约提出修正案。

2.与各国政府缔订特别协定，以便推行各种旨在改善难民所处境遇并减少难民受庇数目之措施。

3.协助政府及私人从事鼓励难民自动回国或与新国度同化之工作。

4.劝导各国准许难民入境，即属赤贫难民，亦当不予拒绝。

5.设法商请各国准许难民转移资产，尤以难民重新安顿所必需之资料为然。

6.向各国索取境内难民数目境况及其所制难民法令规则之资料。

7.与有关各国政府及政府间组织保持密切联系。

8.采取其所认为最佳之方式，与办理难民事宜之私人组织建立联系。

9.促进办理难民福利事宜之私人组织之工作。

二、联合国难民署的历史沿革

（一）形成期——第二次世界大战至20世纪60年代

联合国难民署于第二次世界大战结束后出现，主要帮助受二次大战影响的欧洲流离失所的人。1950年12月24日，联合国大会成立联合国难民事务高级专员办事处，最初以三年任期完成所有任务，然后解散。1951年7月28日，订立联合国《关于难民地位公约》，以协助难民及制定基本章程作为难民署基本工作指引，奠定法律基础。

1950年，联合国难民署面临首个紧急任务，那时苏联力量与匈牙利革命之间发生冲突，涌现大批难民。至此，无需联合国难民署的想法再没出现过了。1960年，非洲殖民地化引发当地首个大批难民的危机，并需要联合国难民署介入。之后20年，联合国难民署帮助亚洲及拉丁美洲处理难民危机，联合国难民署的工作重点转移到了非洲和亚洲地区。对这些地区的难民安置与以往对欧洲难民的处理完全不同。联合国难民署主要采取就地安置的办法，主要目的是使难民能够不增加当地人民的负担，不与当地人争夺食品和资源，自食其力，并发展当地的经济。20世纪60年代在扎伊尔、布隆迪、乌干达按此种办法共建立了100 多个农村难民安置点，另外，在城市也进行了一些安置。到1969年，联合国难民署全球项目资金的约三分之二都用于解决非洲的难民问题。

（二）成长期——20世纪70年代至20世纪末

20世纪70年代，联合国难民署在非洲的主要工作是遣返。据估计，十年中有1500万人回到家园，非洲的难民有所减少。同时，联合国难民署还实施重建计划，向已回国的难民提供进一步的帮助。这个时期，拉丁美洲的智利、乌拉圭、阿根廷出现政局动荡，如1971年，在智利的阿连德政府被推翻之后， 引发难民潮；又有1.5万巴西难民逃往阿根廷、巴拉圭、乌拉圭。但这个时期最为严重的难民问题是在印度支那， 为了救助数量庞大的印支难民，联合国难民署在曼谷和其他东南亚国家的首都设立了办事处。

90年代末以来，世界形势显著变化，国家内部以及地区性的战争频频发生，大量难民涌现。难民不仅出现在亚、非、拉等不发达地区，欧洲也出现了难民潮。联合国难民署这个时期的主要任务就是帮助这些难民逃离冲突地区。例如，联合国难民署在1993年向“跨国界行动”提供了1300万美元， 帮助三万索马里难民回到家园，另外还援助塞浦路斯被迫流离者、有计划撤离越南难民 、在南中国海清除海盗活动，以及向遭受旱灾袭击的埃塞俄比亚难民提供救济等。

（三）全面发展期——21世纪至今

21世纪初，联合国难民署在非洲协助各重大难民危机，如刚果民主共和国和索马里以及亚洲，特别是历时30年之久的阿富汗难民问题。同时，联合国难民署被請求发挥其专长，帮助因冲突而出现的无数流离失所的人。这一时期，难民署还将其工作内容扩展至无国籍人（Stateless person）群体。这些人往往被人忽略，由于没有国籍，他们的基本权利常常被掠夺。当一个人没有任何国家的国籍，他就无法依法享受基本的人类、社会和政治权利，如获得教育、卫生保健和自由流动。无国籍的人经常生活在社会边缘的不稳定情况下。据联合国难民署估计，全球至少有1000万人是无国籍人，而目前的统计数据覆盖了78个国家和地区的370万个无国籍人。

1954年，联合国难民署这个新成立的组织，由于帮助欧洲难民的工作卓越，获颁诺贝尔和平奖。1981年，联合国难民署第二次获得诺贝尔和平奖。联合国难民署在面对各种政治障碍的情况下，成为难民的全球支援力量。联合国难民署成立时只有34名职员，现在全球已拥有超过9300名员工，其中在日内瓦和布达佩斯总部的员工有1050人。机构于125个国家的109个区域办事处及分署以及偏远地区的341个分支及前线办事处均驻有工作人员。

三、联合国难民署的主要作用

联合国难民署通过各种方式保护、帮助难民。在保护难民方面，该机构促进各国政府遵守有关难民国际公约，监管其执行；通过帮助难民返回家园，在庇护地建立难民所以及在第三国重新安置，以求永久解决难民问题。所有这些都需要联合国难民署与各国政府、非政府组织以及其他联合国机构进行协调。

（一）帮助难民重返家园

联合国难民署以公正的方式，按他们的需要保护和帮助难民和其他人员，不论种族、宗教、政治观点或性别。为重返家园的人民安排运输和援助计划，为安置人员提供创收项目。在所有的活动中，联合国难民署特别关注儿童的需要，寻求促进妇女和女孩的平等权利。50多年内，联合国难民署已帮助大约5000万人重新生活。2016年，联合国难民署为加强难民援助工作，颁布了《联合国难民署评估政策》，坚持独立、公正、可信和实用的原则。该政策纳入了联合国评估的准则和标准，并将评估质量保证条款作为制定高质量信息和可靠评估产品的基础。

（二）为难民提供居住、饮用水、卫生与医疗保健等生存保障

联合国难民署为流离失所的民众提供清洁饮用水、公共卫生和医疗保健服务以及庇护所、毯子、生活用品和食物等紧急援助，并将紧急救助与长远解决相结合，在解决他们紧急的生活需要之后，通常会先进行小规模的重建， 如提供医疗卫生服务，帮助难民儿童修建学校、诊所，修复道路、桥梁等，为遣返难民做准备。一旦条件具备，就进行人道主义遣返，并帮助返回的难民修建房屋进行安置。在资金允许的情况下，还向难民提供力所能及的社区服务、教育和职业训练。

（三）加强与各国政府、非政府组织之间的国际合作

联合国难民署一直保持与各国政府、政府间组织、非政府组织就保护和援助难民开展国际合作。目前，已与900多个合作机构建立战略伙伴关系；并与世界粮食计划署、联合国儿童基金会、世界卫生组织、联合国开发计划署、世界银行和国际红十字会等国际组织紧密合作，互相协调，为解决国际难民问题做了大量工作。自20世纪50年代开始，联合国难民署与非政府组织合作，帮助被迫流离失所、无家可归的人。2007年通过的《全球人道主义平台的伙伴关系原则》，为所有人道主義团体之间平等化、透明化、互补化提供法律标准。联合国难民署也将该原则纳入其组织章程，作为建立组织关系的法律依据。联合国难民署每年举办年度磋商会议，为世界各国政府、非政府组织间交换意见、加强国家合作提供了重要的平台。