审计服务“一带一路”建设的思考

陈希晖 邢祥娟

[摘要]近年来，“一带一路”建设取得了重大进展。作为国家治理的重大决策部署，离不开国家审计的监督。强化审计服务“一带一路”建设，需成立“一带一路”审计相关机构，加快“一带一路”审计的“人、法、技”建设，加强相关理论研究，推动境外投资企业设立总审计师制度。

[关键词]一带一路 政府审计 政策建议

本文系江苏省社会科学基金项目“生态文明视域下资源环境审计研究”（项目编号：17GBL021）

一、“一带一路”建设进展及影响

自2013年“一带一路”重大合作倡议提出以来，已得到100多个国家和国际组织的积极响应，我国已与50多个国家签署相关合作协议，同时与20多个国家开展了国际产能合作，并在沿线20多个国家建立了56个经贸合作区，相关理念得到联合国和亚太经合组织等国际组织的认同。

目前，我国有30个省份建立了“一带一路”工作领导小组，并出台了战略对接方案，多个省区市提出了“一带一路”建设行动方案和计划。“一带一路”建设中，中央企业承担了大量建设通道、战略支点项目的建设和推进工作，其中涉及交通、能源、通信等领域，西部地区成为“一带一路”建设投资的重点，境外投资和工程承包市场逐步扩大。国家发改委会同13个部门和单位建立了“一带一路”PPP工作机制，大力推进PPP模式，投融资模式发生了巨大变化。中国作为最大股东的亚洲基础设施投资银行这一全球性多边金融机构的开业，一方面加速了人民币国际化，另一方面加大了金融风险的多元化。

二、“一带一路”建设离不开审计监督

“一带一路”属于国家重大战略决策部署，国家战略实施需要细化为一揽子政策，需要一定的“载体”来承担，这些载体不外乎项目和资金。在战略目标的分解、政策的制定、落实和评价中，在项目的建设、管理运营以及资金的筹集、使用和分配中，由于信息不对称，不可避免地存在各种风险，产生各种机会主义行为。“一带一路”建设是跨国战略，实施主体多元化，实施过程复杂化，面临的风险也就更复杂，互信机制难以建立，机会主义行为将更普遍，因此，“一带一路”建设的实施离不开监督保障体系的建设。

国家审计是维护国家治理秩序和防控国家治理风险的重要保障，现阶段国家审计的目标是“推进法制、维护民生、推动改革、促进发展”（刘家义，2015），国家治理的目标决定了国家审计的方向。当前，国家审计的主要任务是维护国家安全尤其是国家经济安全，包括财政安全、金融安全、国有资产安全。“有风则险，无风则安”，“一带一路”审计是控制“一带一路”投资风险的重要手段，也是实现审计全覆盖的客观要求。

国有企业是“一带一路”建设的重要力量，近年来，我国境外投资失败教训惨痛，国家审计在维护境外资产安全方面责无旁贷。

近年来，党和政府高度重视“一带一路”倡议下的境外资产审计，中共中央《关于全面推进依法治国重大问题的决定》和国务院《关于加强审计工作的意见》明确要求，对政策措施落实情况，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确指出：“审计机关要依法对行政事业单位、国有和国有资本占控股或主导地位的企业（含金融企业，以下简称国有企业）等管理、使用和运营的境内外国有资产进行审计。”中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》要求加大境外资产审计力度，做到应审尽审，有审必嚴。

自2013年“一带一路”倡议提出以来，“一带一路”审计正逐步走进人们的视野。审计署联合相关地方审计局共同开展新亚欧大陆桥国际协调机制的建立执行情况绩效审计；国家交通部门的内部审计机构对“连新亚”铁路班列、“连新欧”中欧班列的运输量、运输次数开展绩效审计；作为新亚欧大陆桥“桥头堡”，连云港市审计局实施了第四届丝绸之路国际物流博览会的绩效与财务收支审计。尽管如此，关于“一带一路”审计的理论研究和实践探讨仍处于起步阶段，国家审计机关应未雨绸缪，提前思考，提前布局，在“一带一路”建设中发挥重要的监督作用。

三、推动审计服务“一带一路”建设的若干建议

（一）成立“一带一路”审计相关机构

1.为推动“一带一路”审计的国内和国际协调，可以尝试建立“一带一路”审计部际联席会议制度，如设立“一带一路”审计部际联席会议办公室，与“一带一路”建设工作领导小组和国际审计组织（INTOSAI）建立常态化联系制度。

2.可以尝试设立“一带一路”审计决策咨询智库，具体包括服务于审计机关的审计决策智库和着眼于审计对象的咨询服务智库。前者重点关注“一带一路”建设下的审计实施机制（如审计指南建设、跨区域审计方式方法探索等）建设，为审计机关开展“一带一路”审计答疑解惑并提供智力支持；后者重点关注“一带一路”沿线国家和相关国家与审计有关的政治、经济、社会、文化、法律、政策、宗教研究，重点研究“一带一路”建设风险，降低“一带一路”审计风险，为推动“一带一路”审计提供保障服务。

3.可以尝试成立“一带一路”审计培训委员会，制定国际审计培训计划，为“一带一路”审计培养国内外相关人才。同时，组织相关学科（如审计学、国际贸易、空间经济学、工程管理、公共政策等）专家成立松散型项目制的“一带一路”审计研究中心，区别于前述审计决策咨询智库，更多致力于“一带一路”审计“是什么和应该怎么做”的研究。

（二）加快“一带一路”审计的“人、法、技”建设

1.开展“一带一路”审计人才培训工作。针对参与“一带一路”建设审计的国家审计人员，继续办好“中国政府审计奖学金项目”“沿线国家审计培训班”；审计干部职业教育方面，开设国际会计准则、审计准则培训班、“一带一路”审计风险培训班等短期课程班；审计国民教育方面，政府审计或相关专业人才培养方案中可以考虑开设“跨文化管理”课程，并增加双语课程的比重；在政府审计课程和教材建设中可以考虑增加国际比较审计和国际审计准则部分。

2.加快“一带一路”审计相关制度建设。根据《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》等相关文件，结合审计法的授权，建议审计署出台《关于审计机关推进“一带一路”建设的指导意见》《关于加强中央企业境外资产审计监督的指导意见》《“一带一路”协同审计管理办法》《审计机关“一带一路”审计操作指引》等文件，并协同国资委制定《中央企业总审计师管理办法》，在参与一带一路建设的中央企业进行试点。

3.加强“一带一路”审计相关理论和技术方法研究。“一带一路”审计是一个巨大的系统工程，主要研究领域包括但不限于：“一带一路”建设审计实施框架研究；非现场审计实施机制研究；境内审计与境外审计一体化研究；“一带一路”审计组织模式研究；“一带一路”沿线国家协同审计的理论与实践研究；“一带一路”大数据审计实施机制研究；“一带一路”建设下境外资产监管和责任界定研究；“一带一路”PPP模式下的审计风险防范机制研究；“一带一路”下“五通发展”的风险管理机制研究；“一带一路”建设项目审计模式研究；“一带一路”建设下三种审计主体分工协作机制研究；“一带一路”审计人才培养机制研究；“一带一路”审计人员英语能力提升策略研究；“一带一路”沿线国家审计比较研究等。

（三）推动境外投资企业设立总审计师制度

境外投资企业不仅面临政治、法律、金融、文化、生态环境风险，还面临信息不对称带来的用人风险、经营管理风险。审计本质是尽早地切断风险源，保障组织安全健康发展。《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》要求加快建立总审计师制度。今年发布的审计署11号令，再次强调建立总审计师制度。目前，国外发达国家一般都建立了总审计师制度，虽然我国部分大中型企业设立了总会计师，但总会计师在风险管理、价值管理、人力资源管理、信息管理方面涉足不多，鉴于“一带一路”建设下境外投资企业面临环境的复杂性，可以先考虑在境外投资企业率先建立总审计师试点，再逐步向其他国有和国有控股企业、政府部门、事业单位推广。总审计师制度应明确总审计师的政治素质、道德品质、专业知识、国际文化交流能力等要求。

（作者单位：南京审计大学，邮政编码：211815，电子邮箱：cxh002@126.com）