改革开放40周年的回顾及新时代

改革开放40年来，中国由单向社会主义阵营国家开放的半封闭国家一跃而成全球化的世界贸易大国。但我国应该在此基础上打造贸易强国，不驰于空想不骛于虚声，深入贯彻实施十九大精神，全面总结我国改革开放40周年甚至民国时代的经验教训，加快形成“一是思想观念再解放要出彩、二是体制机制再理顺要出彩、三是政策体系再健全要出彩、四是对内对外再统一要出彩、五是软硬环境再升级要出彩、六是产业结构再优化要出彩、七是金融效率再提高要出彩”的七彩全面开放格局。

全面开放格局最关键的就是解决成本与利润问题、体制和机制问题、收益与风险问题，必须有“王炸、同花顺”的冲击力大震撼性强的组合行动。特别是，在某些方面要有超常规的大举措和大手笔。例如，产业对外开放方面，要在范围、层次、结构、布局等方面进一步拓展，除了经济以外，还得有科技、文化、教育等各行各业的开放，但主要是建立我国全面开放格局的战略支点，一是以建立“东部发达地区+云南+南亚东南亚”加工贸易产融合作共同体打造全面开放型独立自主现代化制造产业链，二是以“生产性服务业+生活性服务业+社会性服务业”三管齐下打造全面开放型现代化服务业体系，三是以精准测度服务贸易SWOT、提升发展意识、质量、融合发展能力等举措打造全面开放型现代化服务贸易产业，四是以“人民币周边化+离岸金融创新服务中心+多层次资本市场+国际化金融机构及产品”建设全面开放型现代化金融体系。五是以“撤市升县+沿边经济+县域经济+园区经济”建立全面开放型现代化空间系统。六是以“民营经济+国资参股经济+外资经济+替代经济+飞地经济”建立全面开放型现代化立体混合所有制。

党的十九大报告提出要“推动形成全面开放新格局”。第一要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。第二要拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式，实行高水平贸易便利化政策，推进贸易强国建设。第三要实行高水平投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。第四要优化区域开放布局，加大西部开放力度。赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。创新对外投资方式，促进国际產能合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势。以上精神是我们未来对外开放的行动指南，特别是在对外合作、对外贸易、双向投资、区域开放等方面，需要重点创新突破。加快形成新时代全面开放格局，必须全面贯彻实施十九大精神，并且结合具体实际，科学总结40年改革开放和民国时代对外开放经验教训，抓住全面开放趋势，加大全面开放魄力，找准全面开放方向，出台具有冲击性震撼力的举措，提升对外辐射能力和成效。

一、我国改革开放40年的经验教训

新时代建设全面开放格局，不仅要总结改革开放以来的经验教训，更要总结100多年前改革开放特色以及比较借鉴国际经验教训。

（一）我国改革开放的基本经验

我国GDP从1978年的3645亿元到2017年的827122亿元，增长了226倍，这其中核心关键在于外贸的引领拉动。而外贸快速发展，在于中国相对适宜的刺激鼓励政策。

第一，出口创汇导向的贸易政策。国家外汇奇缺，为了购买设备、技术、战略物资甚至科技图书都非常困难，因此改革开放最初就是把出口作为经济增长第一引擎，通过各种优惠政策鼓励出口创汇，支付经济发展亟需的进口费用。随后，中国开始廉价出口农产品、能源、矿产等初加工产品，同时大力发展三来一补或者转口贸易，逐步积累外汇储备。另外，国家实行强制结售汇制度，导致外汇没有藏之于民而是集中于央行。出口创汇和强制结售汇制度实现了国民经济特别是国际贸易和外汇储备的急剧攀升。1978年到2017年，我国货物贸易进出口总额从206.4亿美元增长到41044.7亿美元（增长198倍），外汇储备从1.67亿美元飙升至31399亿美元（增长18801倍），2014年6月底达到39932亿美元的最高峰（增长23911倍）。

第二，促进就业和技术引进的外资政策。为了填补资金短缺，除了出口创汇就是通过优惠政策积极吸引外资。一方面，中国上山下乡的知识青年回乡需要就业，另一方面跨国公司外包和一体化布局，促成了大量外资进入中国投资办厂。中国引进外资也从出口创汇的逻辑取向提升至促进就业和换取技术，然而“市场换技术”换来的只是低端技术和辛苦加工组装费而无法得到高端技术，或者换来的只是跨国公司的一个产业链环节或价值链环节。但外资企业的大量引进，促进了就业，也培育壮大了中国产业工人，带动了中国民营经济发展。1978年中国几乎没有外资，2017年利用1440亿美元再创历史新高，继续成为全球第二大外资流入国。

第三，对外援助带动的对外经贸合作政策。中国企业走出去最早都是出国实行军事化的援助工作，援外精品或样板工程赢得了受援国的高度认可，从而被授予一些有偿项目或者接受邀请进行了一些投资。也就是说，我国对外投资经历了援外带动阶段、激烈竞争阶段到当前的“一带一路”阶段 。1978年开始，我国对外投资从无到有从小到大，2013年非金融类投资突破1000亿美元大关，2014年1231.2亿美元，2015年1456亿美元，2016年1701.1亿美元投资存量首次突破万亿元大关，2017年放慢脚步也高达1200.8亿美元，也就是说中国3万多亿美元的庞大外汇以及100万亿元人民币的巨额存款，蕴藏着通过对外投资来实现增值保值并且实现国家意愿的强烈需求。

第四，渐进式与空间试点相结合的突围政策。在空间上，保障北京上海不乱的情况下，首先在沿海画出了四个特区，然后确定沿海开放城市，接下来进行沿江开放和沿边开放，最后内陆开放。在开放级别上，由出口加工区、保税区，自由贸易试验区，再到探索自由港建设。在制度开放上，人民币汇率从盯紧美元的固定单一汇率制到有管理的浮动单一汇率，到参考一篮子货币进行调节的浮动汇率，最后到参考一篮子货币和美元的中间价制度。这种递进式汇率制度改革，加上利率市场化、资本项目开放以及人民币离岸市场建设等举措，逐步推动了人民币国际化。总之，人民币自由可兑换依然十分困难，中国整体开放还有待提升。

第五，入市与入世齐头并进。1992年邓小平南巡讲话再一次進行了思想解放，抛开了姓资姓社姓公姓私的争论，市场化改革成为共识，外资再次鱼贯而入。同年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；2012年党的十八大提出要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”；十八届三中全会公报中指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。”对内进行主动市场化改革的同时，积极通过开放来促进改革，特别是不断加入各种国际组织进行制度化接轨。2001年加入了世贸组织，中国经济大规模融入世界大循环，开始利用国际规则同市场经济国家打交道，加上1997年国际经济危机坚持人民币不贬值的表现，中国经济踏上了全球化快速增长通道直到2008年国际金融危机。

（二）我国改革开放的惨痛教训

第一，发展不平衡不充分。一是国际收支失去平衡。经过40年的快速发展，中国终于成为世界第二大经济体、第一大货物出口国和第一大外汇储备国，中国民众的生活水平得到很大提高。与此同时，中国经济的不平衡，特别是国际收支的不平衡，也达到前所未有的严重程度。3万亿美元巨额外汇储备，一方面没有实现藏汇于民，另一方面无法购买到我们需要的战略物资和高新技术，积压在中投和外汇管理局手中，为了保值增值不得不购买盈利性较好的美国债券，还得保留大部分防范美国汇率打击，因而这些巨额外储无法将战略转化为国内经济发展的有效投资。二是区域发展不平衡。东部地区明显好于中西部，南部发展好于北部，沿海发展好于山区，汉族地区明显好于少数民族地区。一个省内发展也十分不平衡，经济最发达的广东省，中国四大经济特区广东占有三席，但只有深圳发展起来，汕头和珠海不管是经济总量还是质量远远没有腾飞；珠江三角洲的深圳、东莞、佛山、广州发展起来了，但是粤北的清远、韶关、河源等地发展依然十分落后。三是经济与其他领域发展不平衡。不仅经济本身发展不平衡，经济与政治、社会、文化、生态等各方面存在不对称。例如，经济发展了，造成了严重的精神和环境污染；经济市场化了，政治市场化仍然遥遥无期；经济腾飞了，社会保障中教育、医疗等仍然十分落后；经济异军突起，但是文化等服务贸易逆差十分巨大。四是贸易结构不够合理。服务贸易占比偏小。我国服务贸易统计从1982年开始，从43.4亿美元增长到2017年的6941.1亿美元，增长159倍。但是1992年至今，服务贸易都是逆差，2017年逆差高达2389.6亿美元。1982年服务贸易占货物贸易比例为43.4/407.9=10.63%，2017年服务贸易占货物贸易比例为6941.1/41044.7=16.91%。国内区域占比不均衡。2017年中西部地区出口占全国仅有16.2%，较上年同期仅提高1.0个百分点。商品结构亟待改善。2017年高技术含量、高附加值的高新技术产品出口占比仅为29.4%，同比增长只有0.6%。五是市场换技术不对称。开放市场过度，外资占据了营销渠道，冲击了本来建立起来的供销社系统。外资占据了产业链上游和价值链高端，导致中国没有形成独立自主的产业链，出口往往受限于国外市场，只能赚取廉价的加工血汗钱。市场开放没有换来技术引进，或者说引进的都是西方已经过期的专利技术和低级技术。

第二，海外投资无序发展。盲目跟风导致投资巨亏。例如，2007年5月中投池子30亿美金购买黑石9.4%股权损失逾173亿港元。同年12月向摩根士丹利投资了56亿美元账面损失约60亿美元。内保外贷投资国外亏损企业。对房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等不熟悉领域进行大额非主业非理性投资。例如，万达在国内大肆贷款，然后出国收购亏损的院线和制片公司。海外资产被高管私有化。由于监管失力，海外资产被高管代持然后被私吞转移或者注册其他公司合法兼并。资本借各种名目外逃。在国家走出去战略实施过程中，民营企业为了转移资产，到发达国家或者自由岛注册投资。海外经营面临合规性风险。由于没有合规经营监管体系，出现企业屡屡违反国际组织、发达国家的有关规定，导致出现差点倒闭的“中兴事件”。

第三，产业发展受制于人。改革开放以来，虽然融入全球化，参与了国际分工，但是在产业发展中没有多大的话语权决定权。就连我国发明创造的抗疟神药青蒿素，虽然制造都在中国，但销售主渠道却被世卫组织和瑞士诺华等药企控制，不得不借助它们进行推广和销售。大豆产业更是岌岌可危，80%依靠进口，压榨能力90%被美国控制。石油外贸依存度已经超过60%，油价受制于美国的WTI指数和英国的BRENT指数。也就是说，我国没有完全独立自主的产业，高铁、核电等中国名片，很多核心环节还得依靠进口。中兴事件更加凸显了我国在核心竞争领域的芯片、半导体、集成电路等方面的落后状态，不管是人才、管理、技术、发展战略、危机处理能力等方面，都存在令人十分尴尬的地方。

第四，中介服务十分脆弱。中国市场化建设通过改革开放40年取得了长足进展，但是市场化委托代理、契约精神和法律意识依然十分薄弱，中介服务十分有限，律师、律所、会计师事务所等现代化高端服务业没有发展起来或者没有规范起来，没有做到一切交易事务律师全权代理，特别是跟政府打交道还得企业家亲自出面，导致出现各种“跑部”进京和行贿送礼现象。

（三）我国改革开放的短板缺陷

一是形成了一切向钱看向房看的集体意识。似乎大部分人都钻进了钱眼，整个社会就是为了升官发财，升官最终也是发财，以至于很多耐不住寂寞的官员下海经商或者贪污受贿。为了孩子获得更好教育、家庭生活更加美好、防止病无所医，每个体制外人士都拼命赚钱。高额的房价和相对低廉的工资，使得每个人努力工作一辈子就是为了一套房，最终还是钻进钱眼里。金钱和利润意识虽然激励了个人和企业的艰苦创业，但也引发了个人丧失基本道德和法律意识，以及企业社会责任缺失。

二是制度接轨成为国际化最大的软肋。虽然双轨制在价格闯关中成为改革动荡的缓冲器，在初期改革中发挥了巨大作用。但是后续改革最大的遗憾是存在形形色色的双轨制，导致腐败滋生和效率耗损。例如，央企数量少但却掌控绝大部分的优质资源，包括人才、资金、技术、土地、矿产等资源，而数量庞大的民企则嗷嗷待哺；外贸体制分为国营与非国营；政府管理体制分为公务员（或参公）与事业编制，事业单位里面又分为事业编制与企业编制，央企编制分为正式编制和合同工。电视台更是花样百出，有台聘、栏目聘、项目聘，还有临时工。还有诸如退休金、公积金、医疗保险多轨制。总之，制度缺乏国际性接轨，是我们最大的软肋。金融是制度敏感型产业，但金融一直是中国“未完成的经济改革”，金融市场中存在各种各样的制度缺陷，而且这些制度置换一时难以成功，因为制度总是有内生性和不断内卷不断自我加强的惯性。另外，人民币自由兑换、人民币全球化等金融开放还十分有限，也从另一方面反证我国金融市场化和金融制度健全等方面亟待提升。因此，特朗普访华的重中之重就是商谈中国金融改革，我国也似乎倾向“实业走出去，金融引进来”的改革开放新格局。除了金融领域的制度滞后，行政、司法、立法、监察等领域的制度建设也存在很多不足，特别是建政60多年来没有民法典，社会主义法律体系依然不够健全。另外，不善于运用国际规则、国际惯例、国际法律同国外进行博弈性竞争。最大一个制度漏洞就是信用体系。例如，没有建立起全面系统的涵盖企业、金融、个人、行业、政府的信用体系，加上没有第三方市场化信用评级机构，使得整个营商环境难以如西方发达市场经济体那样公正透明。

三是国际谈判综合成效亟待全面提升。入世以来，连续十多年成为贸易摩擦最多最重的国家，对外贸易遭受严重阻碍和损失，贸易争端贸易摩擦应对十分不力。1991、1994、1996三年对中国进行三次特别301调查，公布了数十亿美元的报复性关税征收清单。1991年还就市场准入的不公平壁垒向中国发起301调查并宣布39亿美元报复性关税惩罚，最终我方承诺5年内取消许可证、配额、管制等进口壁垒。2010年针对中国清洁能源产业发起301调查，迫使我方取消相关补贴或项目。2017年8月在前5次301调查的基础上，再次宣布对中国进行301调查，涉及技术转让、知识产权和创新领域的法律、政策和行为。没有组建类似美国的贸易谈判代表统领对外经贸谈判，导致我国对外谈判分散于外交部、发改委、财政、商务部、海关、质检等各涉外部门。气候变化与大气污染防范谈判积极参与，但是没有话语权决策权。双边自由贸易协定已经有16个，数量还是偏少、层次还是偏低。组建以我为主为我服务的国际组织的能力还很欠缺，亚洲基础设施投资银行和澜湄合作机制相对比较成功，但也是刚刚起步。上海合作组织虽然是发起方，但因为有俄罗斯和印度，导致我方无法主导。金砖国家合作机制也是因为有俄罗斯和印度，导致十年发展效果有限，机构十分松散，我方话语权受到限制。

四是服务贸易低素质增长局面还在持续。服务型政府还没有建立，因此创新型政府没有建立；服务业虽然已经成为经济最主要组成部分，2017年三大产业比例为7.9：40.5：51.6，而世界平均是5%、31%、64%；服务贸易自1992年开始一直逆差，2017年全年服务进出口总额46991.1亿元，同比增长6.8%，连续4年保持全球第二位，但逆差高达16177.4亿元。虽然电信计算机和信息服务、知识产权使用费和个人文化娱乐、金融服务、维修维护等新型服务贸易取得了长足发展，但是文化贸易逆差巨大，技术贸易十分低端，旅行、运输和建筑等三大传统服务仍占据主要份额。

五是政府管制依然十分严重。政府还没有从管制向服务转变，更不用说创新型组织建设。全国被划分为三六九等的开发开放层次，最高的层次是自由贸易试验区，如上海、福建、广东、天津等省市的部分区块；第二层次的是各地的保税区、出口加工区；第三层次是边境跨境合作区；第四层次的是各地国家级开发区；第五层次是各地的省级开发区；第六层次是除了上述五个地方的大部分地区。对外开放负面清单依然十分冗长，自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）还划分为15个门类、40个条目、95项特别管理措施。

六是企业没有金融属性。企业大都已经进入衰落期，所谓独角兽企业也大都日落西山或举步维艰。大部分企业都有负债，投资价值和投资前景均十分暗淡。就连万达、恒大等大企业负债率都远远高于50%的合理水平，截至2016年6月底负债分别为72.6%和81.8%。国有企业负债情况，根据财政部数据，截至2017年6月末，国有企业负债率为65.6%。学者研究发现 ，有40%到60%的国有企业，资产负债率在90%以上；5%到15%的国企负债率超过95%；甚至还有一些企业负债率超过100%。根据科法斯调查，中国企业负债比最高，2015年負债总额已占GDP的160%，较2008年增加60%。根据国际清算银行（BIS）的统计数据，从1996年以来，中国实体经济债务总额逐年上升，尤其是2008年以来扩张幅度加快。从杠杆率来看，截至2015年9月末，实体经济杠杆率为248.6%，较2008年上升了100.3个百分点 。因此2017年全国金融工作会议“把国企降杠杆放在重中之重”，特别强调“国企去杠杆”。另外，企业大都没有核心技术，而且热衷于房地产和矿产资源投资，导致不断举债经营，导致国际金融危机以来，在外需不足和创新落后的情况下，不得不生产短平快的低级产品进行网络内销，虽然造就了虚假的电商繁荣，但成长性和投资性不强。

总之，中国改革开放40年，主要还是被动开放和被动现代化，外向型经济发展在很多方面没有根本性破题。一是外向型经济发展理念没有根本性破题。五大发展理念中，开放发展理念已经确立，但是创新发展、协调发展、绿色发展、共享发展等理念还没有根本树立。二是外向型经济体制机制没有根本性破题。熟悉经济工作的人才没有得到挖掘任用，党政一把手缺乏开放眼光和理念，特别是全国依然很多县区没有外向型经济。外交部门不是服务而是阻碍外向型经济发展，发展改革委缺乏统领对外经贸合作服务体系，商务主管部门职能分散特别是地方分散于发改委、工信委、服务委、外事办、博览局和招商局，外向型经济九龙治水最终治不了水。三是外向型经济政策体系没有根本性破题。虽然提出贸易自由化投资便利化，但没有标志性的外向型经济政策，自由贸易区仍只是保税区的翻版，不敢提自由港而仍停留于自由贸易港（区）。四是外向型经济对内对外转换没有根本性破题。对内开放和对外开放、内贸和外贸、内资和外资没有协调统一。参与全球经济治理建树不多，一带一路建设具体项目推进滞后，人类命运共同体构建刚刚起步，南亚东南亚辐射中心建设不足，生产力南下和两洋战略没有出台，澜湄合作、金砖国家合作等机制发展缓慢。五是外向型经济软硬环境没有根本性破题。国际大通道建设徘徊不前，电子口岸通关便利化依然效率不高，政府开拓创新和配套服务能力十分有限。六是外向型经济战略支点没有根本性破题。没有形成强大的加工贸易产业链、服务业供应链、服务贸易价值链、科技创新链，嵌入国际分工、全球价值链不深，没有强大的企业产业火车头。七是外向型经济金融支撑没有根本性破题。没有形成自身强大的支持对外经贸合作的银行业体系、资本市场、保险机制、金融产品、金融服务，也没有形成走出国门的属地化金融体系。（未完待续）

（作者简介：杨枝煌，国家商务部工作人员，中国首位法金融学博士后，长期关注中国经济金融热点问题研究。）