以地方立法推动网络反腐的当代解析

摘 要：网络反腐作为一种新型反腐模式，在推动政治生态绿色发展，预防惩戒腐败中发挥的作用日益显著。在网络反腐法制化的过程中，地方立法在其中的功能作用亟待发掘。网络反腐与地方立法二者之间的内涵特性既有相通的一面，也有相斥的一面，其相互作用的必要性主要体现在完善法律体系的内在需要、法律体系自身的发展规律、社会治理的差异化需求和网络立法革新的现实呼唤四个维度。应从对立法模式的选择、网络反腐在反腐法制体系中的现实功能、网络反腐中地方立法的基本原则三个方面，探析以地方立法推动网络反腐的可行性路径，以期贯彻落实“夺取反腐败斗争伟大胜利”的精神和要求。

关键词：网络反腐；地方立法；政治生态

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）05-0019-12

做好新时代各方面的工作，必须要有一个良好政治生态，“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀，严惩腐败分子是保持政治生态山清水秀的必然要求”①。在党的第十九次全国代表大会上，习总书记一针见血地指出：“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁”，要“深入推进反腐败斗争”“夺取反腐败斗争压倒性胜利”，就要加强“党同人民群众的血肉联系”，让人民群众参与进来，接受人民群众的监督。在腐败成为国际性难题的当下，迅猛发展的互联网为反腐这项重要工作提供了一条能够让大众积极参与的渠道。然而，当前学术界尚未就网络反腐的概念如何界定形成统一的认识。2009年，中央党校针对反腐相关概念展开了研究和探讨，在其推出的《党的建设辞典》中对“网络反腐”这一名词的概念进行了界定，提出网络反腐是指“通过网络技术及所引起的社会舆论效应对执政行为的监督和对权力的约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种全新方式，是反腐败事业的新方式”[1]。随着我国政府对网络反腐这项工作投入愈来愈多的关注，民间力量也开始积极借助网络反腐，这在一定程度上弥补了官方反腐的内部监督弊端。网络反腐凭借其方便、快捷、高效、经济和安全的特点，成为遏制、惩戒腐败的有效途径，并取得了良好的效果，一些地方立法已经对网络反腐的法制化进行了探索与实践。网络反腐并不是一项单独的立法事项，而法律规范的内涵也是可以不断被丰富和讨论的，在支持者呼吁进一步加强其地方立法、反对者质疑其地方立法不合时宜的争论中，笔者因其为反腐乃至国家治理中不可或缺的一环，在分析网络反腐价值功能的基础上，探讨其与地方立法共同作用，为夺取反腐败斗争的伟大胜利，推动政治生态绿色发展，提供了有力保障和实现路径。

一、网络反腐与地方立法特性的相斥及相通

习总书记强调：“网络空间不是法外之地”，网络空间的天朗气清是政治生态山清水秀的重要目标之一，尽管网络处于虚拟的环境中，然而其亦是社会的一个缩影，因而网络环境的权利义务关系也必然反映出现实的社会关系。要完全理解我国的网络反腐，有必要将网络反腐置于我国的社会—政治环境内加以考察，在开展网络反腐这项工作时，必须注重对其中各主体的权利义务关系加以明确。反腐的地方治理是夺取反腐败斗争伟大胜利的关键所在，在网络反腐快速发展的今天，一些地方立法已经对其规范化、科学化、法治化进行了探索与实践，二者在很多地方互相应和，共同作用，是推动政治生态绿色发展的重要推手，但网络反腐也有其自身的特殊性，与地方立法所具有的一些特点分别相斥、相和，也是其备受争议的缘由，现分别述之。

（一）网络反腐与地方立法的互斥性

1.网络反腐中网络的跨地域性与地方立法的区域性互斥。网络反腐，毋容置疑，必须依托网络这种新型媒介，可能会涉及到“信息安全”“人肉搜索”等话题。曾有学者指出，网络信息的搜索与使用是国际性难题，全球尚没有合理可行的方案，地方则不宜制定该领域的法规。网络不仅是一种地方性以及国家性的公共物品，同时也是一种全球性的公共物品，但是从民主责任制的一般情况来看，其中一项重要的基本原则就是立法影响的范围应当同立法主体二者协调一致。这也就代表着对全国造成影响的立法必须通過全国性的立法机构进行规划、设计和推行，对某个地区产生作用以及影响的立法才需要通过地方立法机构规划、设计和推行。因此，不论是省、自治区或者直辖市，都不应该涉足互联网立法。尤其对于网络来说，因其具有高度流动性的特征，如果地方立法机构在进行立法的过程中对一些行为加以规制，将很难在实践操作中得到很好地贯彻执行。因而，即便通过地方立法的方式保障网络中当事人的合法权益，这种保障也往往只是沦于形式，其效率较为低下。同时，还会产生一系列问题：其一，某个地区所出台的法律法规仅仅只能对当地或是所处区域内网址上开展的活动以及作出的行为加以规制，而针对立法区域外其他地区或是网址上开展的活动和行为，则没有任何的效力，不然，这种立法便会构成越权。所以这种地方性的立法极有可能导致全国规制以及惩治的标准不统一，实施同样的行为，可能在甲地要遭受立法的惩处，然而在乙地则属于合法的范畴，这会导致全国网民对此无所适从，不明白也不了解应当做什么，不应当做什么，也会使全国本应整齐划一的法律体系变得支离破碎、杂乱无章。其二，以“人肉搜索”为代表的一系列网络新事物刚刚出现不久，无论是其发展历程，还是给现实社会所带来的正负面作用及其本身的规律，都还没有清晰地展现出来。不仅如此，这类新生事物所牵涉到的是非评判标准中，不少上位立法仍存缺失，举例而言，国家政府官员以及公众人物隐私权的保障以及限制、搜索过程中涉及到的侵权责任如何界定等。“在现实基础和法律条件都不具备的情况下，地方立法机关急于规范‘人肉搜索，特别是制定旨在限制公民权利的 ‘禁令，是不合时宜的”[2]。从以往地方立法的经验可知，与网络反腐相关的立法尝试也备受争议，常常被包围在质疑声中①，看起来并不甚成功。

2.网络反腐的“外部性”监督要求与地方立法的“内部性”特点互斥。反腐，其根源就是将权力关进制度的笼子里，因而在对反腐的规则予以制定的过程中必须要注意一点，即不能让权力运行规则的制定者同样成为执行者。我国《立法法》修订后，享有地方立法权的主体已扩大至全部设区的市，2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”纳入宪法，“这是事关全局的重大政治体制改革，从国家根本法的层面扩大了地方立法的主体和权限范围”[3]。尽管让更多的地区能够享有自主地方立法权这一举措可以使地方开展各项工作更加灵活、更为积极，然而无论是地方党委还是地方人民政府都可能会凭借地方立法权这一重要手段维护其地方利益，进而造成地方保护主义频生，这样的现实也不容忽视。不容否认，立法的整个过程是一项妥协的过程。若享有立法权的主体所处的行政层级越低，那么其同基层部门以及企业的利益联系就会越紧密，所制定的规定同老百姓的利益更加息息相关，也就越可能会对公民以及社会权益造成侵害。因而，立法权主体过多难免会导致地方保护主义和本位保护主义等不良现象滋生。拥有地方立法权的主体在司法实践的过程中不可避免地将自身利益同立法捆绑起来，并通过立法的方式使地方保护主义合法化。尤其在网络反腐立法的过程中，此种担忧表现得更为突出，在地方立法“外部性”监督制度尚未完善的情形下，地方立法中可能的“内部性”，换而言之，就是由地区自己进行授权并制定规则，然后自己予以落实，这种情况下的相关立法必定会给部门利益以及部门方便等留下滋生腐败的制度空间及漏洞，不利于反腐工作的开展。

（二）网络反腐与地方立法的应和性

1.网络反腐的“草根性”与地方立法中民众参与的广泛性相应和，保证了网络反腐地方立法的参政基础。在十九大报告中，习总书记提出了“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”的要求，从本质上来看，网络反腐是网络环境下社会公众参与政治权利的一种重要的表达方式，是人民群众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要手段。对于公民来说，其所享有的参政权是宪法所赋予的，每一位社会公众都可以根据自己的自由意志积极参与到国家政治生活以及社会管理中。因而，一个国家的公民其参政权是否得以实现，从一定意义上可以展现出该国的民主程度以及现代化的实现程度。尽管我国通过宪法的方式对公民所享有的参政权予以了明确，然而从落实的情况来看则不尽如人意。社会公众常常会遇到这样的情况，合法权益蒙受损害时无处表达自己的诉求；如果采取检举揭发的方式，害怕面临打击和报复。也正是因为如此，社会公众政治参与的热情每况愈下，呈现出不积极、不主动的状态。尽管我国政府对外公布的举报腐败的渠道能够使一部分社会公众的参政权得以实现，然而还是有相当多的网民都不愿通过这一渠道来表达诉求，而是采取了网络曝光的方式。网络反腐更容易被民众青睐的原因，是因为民众认为网络环境相对更加公开透明，同时也能够在最快的时间内引起最多人的关注。网络反腐在获得腐败线索方面占有时间和空间上的优势，网络的匿名性特征让举报的门槛大大降低，不管是不是事件中的利益相关者，都会基于自身价值观的驱使参与到反腐败斗争中，以此确保网络反腐获得更为广泛的影响力。在网络反腐的过程中，网民充分运用网络开放、透明、迅速等一系列特征，在网络中通过发布网帖、上传照片以及视频等类似的方式方法，使政府官员的腐败行为曝光于社会公众的视野，同时利用网络的虚拟性特征，对国家各类公共事务提出自己的看法，通过自媒体的方式博得社会公众的关注，让更多人参与进来，跟踪事件发展状况。总而言之，网络反腐可以称得上是社会公众积极参与政治活动的一项重要形式，同时也是社会公众对公共事务进行监督管理的重要表现，从某种角度上来讲，网络反腐使社会公众参政渠道更加丰富，并且取得了显而易见的效果。

网络反腐中公众参与的广泛性与地方立法的要求一致。地方立法秉持民主立法的价值理念，让社会公众能够充分地参与到立法的整个过程，发扬民主集思广益，凝聚共识谋划未来，使制定的法律更加接地气，更贴近民意的表达，更符合社会公众的需求。在进行地方立法的过程中，通常将重心放在社会公众最关心的矛盾问题上，无论是民生问题还是大众焦点都应然在列，反腐败是与社会大众切身利益密切相关的大事，较其他政治事项而言更加受到民众的关注，因此网络反腐不宜排除在地方立法之外。网络反腐里涉及的事权是很广泛的，地方立法可以让民众更广泛地参与立法、关注立法、监督立法，通常来说，立法机构可以采用多种形式听取各方尤其是来自基层群众的意见，常见的有立法座谈会、立法论证会、立法听证会等，以此来让立法者第一时间对群众所提出的各类意见以及建议予以反馈处理，将一些言之有物、切实可行的建议纳入到立法中，转化成制度设计；对于那些没有纳入立法的意见和建议，则应当给出为何不予采纳的说明，让群众心悦诚服。这种情况下，社会公众对于立法来说不再仅仅扮演着被动接受者的角色，同样也是决策者以及参与者，这样所制定出的法律法规才能够更加符合老百姓的想法，才能获得群众的认同，进而推动网络反腐工作在实践中得以更好地贯彻执行。判断一种立法是否科学，评判的标准必有一个前提预设，立法的目的在于保障人民权益，增进全民福祉，维护行政效能，即公共利益的本体论为评判标准。[4]从立法实践经验来看，一部法律在制定的过程中越公开透明，越多听取社会公众的意见，那么其在执行时就越具权威性，更为畅通无阻。地方立法为人民政府同社会公众之间搭建了一个可以让两者间相互协调、彼此沟通的法律平台，不仅使社会公众的参政权得以有效保障，同时也能够对行政权力加以最大限度地制约，有助于消弭政府和民众在反腐问题上的对立和误解。我国社会公众参与地方立法的过程逐渐制度化、广泛化，切实提高了地方立法的有效性和科学性，因此，反腐立法也应当重视该制度的使用，确保立法赢得更为广泛的群众基础。

2.地方立法内容更能保障立法与执法的统一，地方立法过程更能培养领导干部的法治思维。在我们顾忌地方立法的“内部性”会影响网络反腐的实效时，也应该看到正是由于地方立法的“知行合一”，使其立法與政策执法更加容易统一。因此，当一部经过审慎考虑、周密程序的地方法规出台时，在该领域的执法统一力度也更为强劲。目前，网络领域的司法、执法相对比较薄弱，都有待进一步强化，尤其是执法环节缺乏有效的程序规范和责任机制，执法者的为所欲为不受追究，使民众对网络反腐要么心灰意冷，要么加剧非理性，这也是导致网络反腐出现十分混乱现象的原因之一。因而，地方立法机构需努力探索建立一套科学完善的网络虚拟环境下的综合管理模式，注重网络安全管理这项重要工作，如此才能有效促进网络反腐建设更上台阶，管理效力更为高效。

党的十九大报告提出，全面增强执政本领，要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。党的十八大报告特别强调，“要提高领导干部运用法治思维以及方式深化改革、促进发展、调解矛盾、维护稳定的能力”。采用法治思维及方式，就意味着从价值观、方法论两个层面来阐述“改革、发展、稳定以及法治”四者间的联系。法律的制定过程本质上就是一个博弈的过程，而法律的贯彻落实则为公平与正义实现的过程。领导干部为何要善于运用法治思维以及方式深化改革，深意便在于此。不管是针对反腐工作还是网络治理工作，这些都会成为人们所关注的改革焦点，唯有将之纳入法治化轨道，并通过科学的方式加以论证，在博弈双方二者间进行充分磋商、相互协调的基础上形成一致意见，才能够将改革所需要付出的成本压缩到最小，使社会发展也能更为平稳。《立法法》修订以后，关于以法治推进改革和发展的精神一定程度上已成为刚性的法律规定，重大决策都需于法有据，立法者站在法律的高度，以在实体上“事无巨细”、程序上“看得见的正义”的方式，告诫领导干部什么样的行为是可为的，什么样的行为会面临被追责的风险。领导干部经过地方立法的“洗礼”过程，其法律意识以及法治思维都能够得以更好地培育及养成，对于从根本上防范腐败行为的发生具有重大意义。

二、地方立法在现阶段网络反腐中的必要性

习总书记指出：“健康洁净的党内政治生态，是党的优良作风的生成土壤，是党的旺盛生机的动力源泉，是保持党的先进性纯洁性、提高党的创造力凝聚力战斗力的重要条件，是党团结带领全国各族人民完成历史使命的有力保障，是我们党区别于其他非马克思主义政党的鲜明标志”，而腐败就是影响政治环境最大的“污染源”。要彻底清除这一“污染源”，营造良好的政治生态，地方立法与网络反腐的相互作用不容忽视。网络反腐，若论其跨地域性，不仅是地方立法具有局限性，即使是国家立法，也难以涵盖网络的开放性，因为网络是跨国界的。就内部来说，网络反腐立法主要涉及两个层次体系，分别为国家及地方，各自有相应的权限划分，地方立法中对公民权利行使的限制，不是对公民权利的限制，不能因国家层面对公民权利相应规范的缺失就一味将其实践中的行使问题都放任不管。就外部来说，网络反腐立法主要牵涉到两个维度，分别为国内立法以及国际合作立法，在网络这个技术王国里，国内涉及网络的各类地方立法，无论从管控还是合作上，都是我们跻身国际网络法治话语体系的有益经验。无论从宏观法律体系还是微观法律事件而言，在现阶段网络反腐中的地方立法，均有其存在的价值及必要性。

（一）从完善法律体系的内在需要来看，网络反腐的全面性需要立法的全面性、综合性

网络反腐本身具有一定的特殊性，而网络社会又与社会现实生活同频共振、密切联系，只有通过顶层设计，以法治化的方式形成反腐合力，利用法律制度对纪检监察机关、网民、网络传媒等一系列网络反腐相关责任人所需要承担的权责义务加以明确，对网络反腐的程序予以规范，对网络反腐措施予以细化，并规划设计出网络反腐的工作机制，第一时间对网民提出的意见和建议予以受理、核实、处理并反馈，确保网络反腐工作的常态化以及长效性，才能持续发挥网络反腐的正能量，促进廉洁政治发展，保证打好“歼灭战”的同时打好“持久战”。因此，系统的立法工程并非一朝一夕就能完成，其全面性需要立法的全面性、综合性，内容涉及民事立法方面的民法总则、侵权责任法等、刑事立法方面的刑法、刑事诉讼法等、行政立法方面的公职人员财产申报法、政务公开法、行政组织法、行政程序法等。只有社会的全方位立法都能跟进，中央、地方立法各司其职、各得其所，才能真正发挥网络反腐的巨大优势。2017年4月22日，由西南政法大学和南京师范大学主办的“新发展理念与中国地方立法”学术研讨会上，与会学者一致认为在大变革的历史进程中，地方立法要树立问题意识，勇于挑战，不辱使命，“要加强地方立法实践中重要现实问题的实证研究和比较研究，要进一步拓展地方立法领域的跨区域协同合作研究”①。在现阶段，网络反腐所能依据的法律法规并不健全，而现实需求又十分迫切的情况下，地方立法应该担当其应有的历史使命，在全面立法进程中承担其阶段性角色，完成其阶段性任务。

地方立法在许多方面都呈现出积极向前发展的态势，究其本质原因，在于地方性事务有着复杂性、差异性双重特征。从实践来看，反腐败立法由地方着手尝试不仅需要重要的理论基础作支撑，同时也要有一定的实践依据。在国家尚未统一出台反腐败法的情况下，先由地方进行立法，不仅为地方惩处腐败行为提供了重要的法律依据，而且也为后续国家统一立法提供了有力的借鉴。从当前情况来看，我国反腐败地方立法依旧有着很大的创新空间，要在确保法制统一的基础上加强对自主性立法和实施性立法的创新。“我国目前主要是把立法事项的‘重要程度作为中央与地方立法权限的划分标准，从立法实践来看……应合理引进‘影响范围的标准和方法”[5]。这种划分的理念改进，应适当运用到地方反腐立法中，以保证网络反腐法治的统一。

（二）从法律体系自身发展规律来看，网络反腐面临的困境需要地方立法的灵活性以及可能的试错空间

网络反腐确实发挥着传统方式无法比拟的优势，其监督效果是明显的，然而网络本身存在着虚拟性的特征，导致发言人无论对整个事件的真实性还是准确性都无法负完全责任，很容易侵犯他人的隐私。网络反腐的复杂性和实施困境，需要更加谨慎地尝试与灵活地应对，才能步入完善的法制体系。

1.“人肉搜索”与人格权益的伦理冲突：民粹情绪的蔓延导致良好公共秩序的衰落恐慌。科学立法的目的是要实现法治，而法治所带来的是一种理性的社会秩序。[6]作为一种全新的舆论模式，网络反腐在当前环境下尚没有相关立法进行支撑和规定，因而在实践中，怎样通过政府公开透明的工作形式来确保社会公众监督权得以实现，使网络反腐行为趋于理性，这一问题值得我们深入探究。网络反腐的顺利进行需要群众的热情、热度与法律的理性、严谨，网络反腐不完全是“人肉搜索”，但是不少腐败官员正是通过“人肉搜索”得以曝光，然后政府以及相关监督部门才予以关注。“人肉搜索”从某种程度上会同个人所享有的人格权益產生冲突，它的不规范性也大大增加了网络反腐的不确定性以及偶然性。网民的搜索行为并不局限在虚拟网络中，同时也会延伸到现实社会，因为网民遍布每一个角落，所以搜索对象被找到的几率非常大，只要“人肉搜索”最终成功，搜索的对象被找到，这名对象的个人隐私就会在网络世界中逐渐充斥，包括日常照片和个人资料等。随后，不少网民就会加入到谴责的队伍中，对涉事官员的行为予以评论，更有甚者会对这些人的人格进行诋毁辱骂、为吸引眼球不惜造谣，这一系列行为都有可能会导致被搜索对象的名誉权蒙受损害，这些都是“人肉搜索”和人格权益冲突的表现。

同时，我们更需要关注的难点是网络反腐面向社会溢出的负外部性。随着互联网时代的到来，网络渗透到社会的方方面面，网络不再只是一件工具，而是另一个具有强大功能的社会，尽管这个社会是虚拟的，却对现实社会有着至关重要的影响。网络反腐所取得的效果，归根结底，在于通过公众网络舆论广泛关注对政府及相关职能机构形成倒逼，网民力量的大小决定了舆论扩散程度。但是，网络这一平台具有虚拟性的特征，其供社会公众对各类事务进行探讨的同时，却不能确保事务的真实性，不乏一些谣言会充斥其中。特别在网络反腐中，由于网民来自社会不同阶层，素质参差不齐，拥有着各自不同的立场，均会影响推动反腐舆论的发展方向。从网络反腐情况来看，社会公众普遍持有的是零容忍的态度，在激发网民正义感的同时也会导致集体非理性行为的发生，网民在高谈阔论网络反腐的同时，也会对社会造成巨大影响。在此背景下，网民接受文化教育的程度、人生阅历等因素都决定了其是否能够对事件进行独立、理性的思考，还是在网络中听风就是雨，只是借由事件宣泄自己的情绪，这点值得每个人深思。倘若无法对网络舆论加以控制，那么原本出发点良好的反腐行为就会成为对国家公职人员这一群体的无差别人身攻击，如何避免反腐行为成为群体性事件的导火索是亟待解决的问题。然而这一难题无法通过单一的法律技术手段来解决，必须采用恰当的政策进行处理，地方立法在与政策的配合制定方面，比中央立法更具优势，更容易在本地区形成有效治理和防控。

2.知情权与隐私权的法理冲突：双方权益的尺度平衡考量法律规制的合理界限。举报人以及被举报人二者之间的权益尽管并非完全对立，却基于反腐这一行为使得二者相互关联。如前所述，网络反腐中的举报人，其行为略有偏差，便可能会跨过合法监督权行使的边界，进而引发对被举报对象人身权的侵权。倘若追求不惜代价的反腐，那么这一过程极易牺牲掉被举报对象的基本权益。在网络反腐中，被举报人的隐私权常常无法得到应有的保障，严重影响其日常生活，倘若举报人所检举的事项以及内容符合事实尚且情有可原，但如果举报者居心叵测，只为诋毁他人，而举报者因其匿名性却可以使其逍遥法外，则会使法律意识淡薄人心，让理性的网络反腐离我们越来越远。相反，如果在开展反腐败斗争的过程中过于缩手缩脚，便会导致反腐两端信息呈现出不对等的情况，进而无法获得良好的反腐效果。因而，在统一反腐目标时，怎样对网络反腐中各方权益加以规制，进而实现最优选择，平衡反腐目标和相关人员合法权益，是一个两难困境。在此方面，地方立法实践中的尝试提供了可供转圜的空间，如前文引注的《徐州市计算机信息系统安全保护条例》，虽然民众对其充满疑虑，认为其可能会成为网络反腐的绊脚石，但是，徐州市人大常委会法工委通过立法的方式予以答复：“对国家机关行为的监督，对公务人员以及其他人员的涉嫌违法、犯罪的检举、揭发，对一些不道德现象的披露和批评，无论是通过网络还是其他媒体都属于社会监督的范畴，是法律允许公民行使的监督权，因此，不属于本条例禁止的行为范围，当然其行为方式和行为界限是否侵权尚需国家立法进一步明确。”[7]地方立法的尝试，在争论中逐步完善，陆续击破难点，推进我国反腐败逐渐从权力反腐向权利反腐转变。

3.软性制度实施的实效困境：宏观法制的不健全带来微观反腐事件的高开低走。网络反腐只是反腐工作开展的第一步，而不是借由网络平台对政府官员的腐败行为进行惩处。网络反腐只是为最终行使相关执法权的机关提供官员涉及腐败的线索，最后还是需要通过现实世界中官方反腐的方式对涉事官员进行定罪量刑等处置，来确保腐败行为受到实质的惩处。但是，由于网络反腐还没有被纳入体制内，不仅作为举报人可能需要面对来自于被举报对象以及相关利益者的打击报复，同时也因制度规范的缺失从而导致被举报人最终无法得到法律的制裁。

从实践来看，网络反腐言论很难被充分地收集起来，其原因主要有两个方面：一是社会公众的自媒体运作本身存在著缺陷；二是官方舆情收集机制也不健全。依照笔者所了解的情况来看，中央目前尚没有站在顶层设计的高度对舆情监控制度进行规划，地方在舆情的收集和监控制度上则多有实践。①其立法的初衷多在于维护社会稳定，而不是针对反腐工作，并且通常由宣传部门负责全方位地把握舆情。然而在实际网络反腐工作开展时，主要承担这项任务的是各级纪委以及检察部门，能否利用相关机制或是信息共享平台将宣传部门负责的舆情收集正式纳入官方反腐的环节中？倘若由宣传部门对舆情进行收集，再由纪委等部门负责予以核实，那么是否会存在因经办人数目太多而容易泄密的情况，反而给予腐败分子有时间将腐败证据销毁，不利于实现反腐败工作目标？这些问题都需要在各相关部门的实践工作中一一斟酌，统筹推进。

不仅如此，网络反腐在实践中还很难将反腐的途径以及渠道有效地加以整合。当前，不管是纪委还是检察院，对反腐线索都是点对点处理，换而言之，就是根据当前的规定以及具体的流程，当纪委以及检察机关得到举报时，对相关事件进行调查后，直接将处理结果告知举报人。这一模式主要是出于对被举报人名誉权的保护层面考虑的，特别是在进行调查后发现无法对举报事实予以证实的，倘若将这些调查结果和举报线索告之社会公众，便极有可能导致社会中出现各种流言蜚语，使被举报人不仅无法很好地开展正常工作，同时对其未来发展也会有所制约。但这一模式也存在着弊端，举例来说，对于一些不理智的举报人，倘若经过核实后发现其举报内容同事实有所出入，就极有可能借助网络这一传播途径，利用社会公众仇视腐败的心态对被举报人以及相关检察、纪检部门予以打击，最终扰乱稳定的社会环境。基于这一立场，倘若官方反腐结果能够实现公开化、透明化，能够让社会公众及时了解相关事件的处理情况，便会有效规避非理性反腐所导致的负面舆论频发。必须要指出的是，官方反腐结果选择公开与否，公开的程度或是用什么样的方式以及时间进行公开，都必须建立在实践探索的基础之上。

根据上述风险识别可以清晰地了解到，当前网络反腐面临着诸多困难，单凭法律的力量是否可以将网络反腐的各种问题予以解决，进而确保各方利益得以实现，以此推动反腐目标的达成，目前各方路径的整合并未寻得最优解答。据笔者所见，网络反腐不仅有着高度的专业性，同时也带有着强烈的政治色彩，唯有将法律以及政策两大工具充分运用好，才能确保所调整的效果达到最优，而地方立法在这方面的优势显而易见，利用地方立法机关对相关法律进行探索性的制定，为试错留有更多的制度空间。实际上，在反腐这项重大而又艰巨的国家工程中，国家已经适用过地方先行的方式，于2016年11月开始在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，制度先行、探索经验、立法跟进。因此，在全国性的立法尚未成熟之时，地方“摸着石头过河”方式的改革举措于法有据。各地可结合本地的实际情况，在以前创制性立法的基础上吸收经验，大胆制定地方性法规，遵循统筹兼顾、突出重点的原则，准确把握网络时代的新变化、新特点，科学地制定规划，分步骤、有计划地实施立法，推进地方立法能再上新的台阶。

（三）从社会治理的差异化需求来看，网络反腐中的参与不均衡性需要地方立法先行

网络反腐是一种以互联网技术的普及为基础的网络舆论监督形式，民众通过网络实现个人政治意见的表达与反馈。因此，网络普及不均衡、网民素质、网络平台的形式、应用水平参差不齐，将会对网络反腐的持续发展产生直接的影响。众所周知，我国东西部和城乡之间经济发展不平衡，与之相应的网络资源配置也会有所不同，这是导致网络反腐主体代表性不均衡的最主要原因。相对而言，西部地区的网络技术发展滞后于东部地区，使东西部公民参与网络反腐的不均衡性非常明显。某些西部地区甚至没有网络覆盖，他们没有任何可以参与网络反腐的途径。“同时除了区域差异之外，我国城市与乡村之间也存在着类似于东西部之间网络资源配置不平衡的问题”①。因此，在网络监督的主体方面，由于网络的普及存在不均衡性，出现了强势与弱势两个不同群体。久而久之，就会出现这样的现象，即城市和东部地区的网民对网络反腐非常关注，强势群体由于拥有优良的网络资源，可将自身的政治意念表达出来，该群体积极性较强、维权意识和参与度都较高。而乡村和西部地区的网民参与政治生活表达诉求的积极性会大大减弱，弱势群体与网络反腐之间的距离会逐渐加大。网络的迅猛发展也会加大东西部和城乡间的不平等性。这种不平等性不仅仅体现在双方对网络的了解程度上，更重要的是会因为这样的差异使得西部落后地区以及乡村贫困地区的民众利用网络参政议政、参与网络反腐的热情大大降低。这将导致网络上的反腐信息难以代表大多数民众的真实想法，难以全面反映现实社会中各个地区人民的意愿，从而加剧了网络监督的片面性。

此外，对网络反腐所搭载平台的规制也是需要从法律制度上考虑的一个方面。纵观国内较为活跃的反腐网站，其层次及水平方面多有不同，大多数网站运行较为良好，少数则出现经营杂乱无章的现象。而网民在现实生活中扮演的角色不同、所处地域不同、职业群体、所属阶层、接受教育更是诸多不同，有的群众不具有识别真假的能力，可能有些只是为了发泄自身的愤怒情绪，经常是盲目地发表言论，极易对他人的权利造成侵犯。这些现象的存在与网络反腐中的网站管理制度还不健全有关，不全面的网络举报体系可能会导致非法舆论的任意发布，从而很难以理性态度来监管网民的信息和行为。这些基于网络普及和发展程度不一致而带来的不均衡，都需要各地区根据实际进行差异化治理。

（四）从网络立法革新的现实呼唤来看，网络安全基本法的出台为地方立法提供了总纲性保障

网络安全是与网络反腐密切相关的一个领域，维护网络安全需要处理好权力与民主的共生、自由与秩序的博弈、法律与他律的平衡，在网络主体的权利设定中处理好国家权力同公民权利的关系、信息共享同信息专有的关系、隐私权与知情权的关系，这些都与网络反腐的落脚点一致。学者们普遍呼吁构建反腐法治体系，出台国家《反腐败法》基本法，然后以之为依据，在反腐领域逐步推进各级各类法律法规建设。目前，反腐败领域的基本法尚未出台，但网络安全领域的中华人民共和国《网络安全法》已经破茧而出，于2017年6月1日正式生效。一方面，作为网络安全领域的基本法，网络反腐在其立法旨归和制度依据上已经有据可依。另一方面，《网络安全法》多限于概念的提出尚缺乏具体制度，具体法治路径的设计与革新任务日益紧迫，已经到了可以根据地方实际和上位法的规定自行探索地方立法的阶段。况且，虽然现阶段网络安全以国家主导为原则，但“在网络平台层面，从长远来看，应当确立民间主导的原则，以充分发挥民间组织的活力……坚持国家主导的原则，与注重发挥各方主体的优势并不相斥”[8]，在这个过程中，地方立法有其广阔的作为空间。

在此阶段，地方立法可以发挥其保证中央法律法规的执行、补充功能，依据《网络安全法》《侵权责任法》《治安管理處罚法》、最高检、财政部和公安部联合颁发的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》等与网络反腐相关的现有法律法规，在立法的衔接、试点等方面有所作为。网络反腐中的管控并非易事，若网络监管懈怠，将引发网络反腐的非理性；若网络监管过严，又会引发民众对言论控制的不满，反腐发声无力。究竟言论自由与话语权管控的边界如何掌握，程序如何规范，均需要地方立法在总结网络反腐实践经验的基础上提升法规条款的针对性以及相应的适用性，注重对网络反腐执法措施进行细化，不断完善反腐败法律体系。对于符合实践需求、经过实际检验的地方法规，可以酌情推广，从而实现地方法与中央法律法规的无缝衔接，提高整个反腐败规范体系的可操作性。

三、当前网络反腐法律规制中地方立法的功能定位

习总书记指出：“解决党内存在的种种难题，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。”作为随着时代发展而产生的新的反腐手段，网络反腐在推动政治生态绿色发展中的作用越来越重要。就某领域的立法而言，在国家已经出台基本法的情况下，立法模式将以自上而下的形式形成立法体系，而在该领域基本法尚未成熟之际，可采用自下而上的形式，从小范围尝试到大范围推广，地方、局部为中央立法提供参考。网络反腐涉及两个重点领域：网络安全与反腐领域。如前所述，网络安全领域的国家基本法已经出台，反腐领域的国家基本法尚未成熟，在现阶段，地方立法如何与网络反腐法律规制相得益彰，确保网络反腐工作的系统性开展，是不应忽视而又亟需解决的问题。

（一）网络反腐立法模式的选择

关于网络反腐立法模式的选择，目前我国主要有两种观点：“一种观点认为应采用集中模式，即通过制定一部统一法典规范和调整网络反腐的一种立法模式。这种立法模式立法技术较高，立法难度较大，但有利于统一标准，明确范围和责任。另一种观点认为应采用分散式立法模式，即通过修订相关法律法规，加入网络反腐的内容。这种立法模式灵活性、适应性强，立法成本低，但不便于从整体上把握”[9]。笔者在自上而下和自下而上的立法模式的兼采中衡量考虑认为，在现阶段，第二种观点相对来说更为合理及可行，主要基于这两个方面的因素考虑：一是选择网络反腐立法模式时，需要符合我国的基本国情需要。从2003年网络反腐创立开始，到目前为止，也就走过十几年的岁月，需要完善的方面还有很多，在目前还处于发展初期这个阶段，很难从整体层面上进行把握。二是采用分散式立法模式，对保护网络反腐更为有利。网络反腐立法既涉及私法保护，又涉及公法保护，分散式立法模式使得保护的范围更广，可以说能延伸至法律体系的各个角落，更有利于全方位地保护网络反腐。

进一步推进网络反腐的立法工作，并不是只在原来的基础上稍加修改即可，而是需要结合当前的社会现实以及近几年网络反腐案例中出现的最新情况，使用全新的思路，对现有法律法规存在的漏洞与缺陷进行整改，并且可适度借鉴适合我国当前国情的国外网络反腐的相关法律法规。我们在对制定法律进行研究时，可先开展试点工作，检验网络反腐的新法规能否经受现实考验，边试边改，及时完善现存的问题，之后再向全国范围内进行推广。因此，在网络反腐的立法进程中，一方面涉及调整修改现有法律法规，例如在侵权责任法中对网民进行“人肉搜索”需要承担责任的例外情形进行明确、在民法中对政府官员及其他公众人物的隐私范围进行界定；在行政法中加强对权力滥用限制；在公司法中明确相关网络运营主体的删帖程序及责任等。另一方面，在地方立法中，要积极建立健全相应的网络反腐法律制度，注重规范网络反腐行为，为公民有效行使参政权提供保障，防止网络反腐的行为失控。如完善违法追究制度，对网络造谣、散布违法信息等损害他人和社会利益的行为通过法律途径进行惩处。又如出台立法保障举报人及其家属的人身、财产安全，保障网络反腐渠道的畅通。再如加强完善举报补偿制度和举报人奖励制度，补偿举报人因为举报承担的精神损失和物质损失，鼓励举报，激励社会公民积极参与到网络反腐中。在这些方面，地方立法的实际效果是明显的。在我国，有的地方已经开始尝试对网络反腐的工作机制进行有益探究，为网络反腐工作机制法制化提供了参考。

（二）网络反腐在反腐法制体系中的现实功能

习总书记曾指出：“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。”随着时代的发展和技术的变革，腐败的手段越来越具有隐蔽性和秘密性，因而反腐的措施更加需要与时俱进。在我国，网络反腐领域的立法工作还没有正式进行，可以说尚处于空白状態，因此，针对如何建立相关的法律体系方面进行讨论，在目前还为时尚早，在本文中，笔者只提出一些建设性的意见，以期有助于探析该领域地方立法的功能定位。有专家指出：“反腐败国家立法在制度设计上要做到‘顾后，即以一部统一的、高位阶的法律整合原有的制度，保障制度的有效实施。同时，更要‘瞻前，要有所突破、有所创新，要解决新问题，回应新时代的要求。”[10]网络反腐中的地方立法即是后者中的应有之义。

1. 在腐败治理制度体系中，反腐败立法是根本，网络反腐必须在此基础上推进法治化的建设工作。从腐败治理体系的层面上来说，其立法建构涵盖的内容非常多，其中包括专门立法与配套立法、中央立法与地方立法、程序立法与实体立法、整体立法与特殊立法、预防立法与惩治立法、国内立法与国际合作立法等等，在内容上要体现出这种多层次化。一方面，要制定统一的反腐败法，注重对配套法规方面的完善，整合各方需求为制度规则，使法治反腐系统能实现有效衔接和有序运行。另一方面，在我国战略转型的过程中，与之相应的社会治理和国家治理制度体系也处于完善的态势，这也对建构法治反腐模式提出相应的要求。尤其需要注意的是，对那些具有本源地位的反腐立法，应留有一定的改进空间，不要过于追求完美，简单来说就是要体现一定的弹性。

2. 从阶段上说，网络反腐目前处于反腐法制发展的补充功能和有限功能阶段。其一是补充功能。就该阶段而言，最先始于官方尝试构建反腐舆情收集及互动机制方面，如2008年株洲市出台的《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》就是其中的一个典型，其中规定市纪委、市监察局以实名参与红网论坛株洲版互动。其在现实意义方面，主要体现为释放官方支持网络反腐的这种信号，并引导民众进行合理合法发声，并进行集中收集和反馈。在次年的9月，最高检对《人民检察院举报工作规定》进行修订，并在第14条认可了网络举报所具有的可行性，其在实践上与民间利用大众网络平台进行反腐不同，最高检将网络平台限定于人民检察院门户网站或12309举报网站。综合而言，官方是比较重视民间反腐力量的，不过该力量在反腐中主要发挥的还是补充功能作用。其二是有限功能。伴随网络反腐愈演愈烈的态势，2010年国务院新闻办公室发布了白皮书，即《中国的反腐败和廉政建设》明确提出，要推进举报网站法规制度的建设工作，不断完善举报网站受理机制。而在地方实践方面，重庆市人民检察院于2010年出台《网络举报（控告、申诉）信息处置试行办法》并成立了专门的网络信息管理机构，负责落实信息的收集、监测和研判处理等工作。从现阶段的实践看，中央和地方侧重不同，中央希望通过官方平台引导民众从官方渠道反腐，规避使用民间平台产生不稳定的可能性，而地方是从反腐的实际效能出发，专注于收集和研判各大网络平台信息。通过以上分析可以看出，针对民间力量参与网络反腐，一方面希望民间力量能在反腐中发挥强大作用，另一方面又担心舆论的不可控。对于网络反腐来说，能否做到张弛结合，实现对多元利益冲突的平衡，是当前的一大难题，而地方立法已经并将继续谋求其中的有益尝试。

（三）网络反腐中地方立法的基本原则

1.合理划分相关立法权限，充分发挥中央和地方的积极性。立法权不仅是治理体系中权力配置的本源，同时也是利益分配的本源，而对立法权限的分配，实际上是配置不同治理主体创制法律规范的权力。在网络反腐的立法过程中，中央与地方在立法权力资源上的争夺不会很激烈，更多的关注是在立法需求和立法技术层面，在国家的治理体系中对“促进地方发展”和“维护法制统一”二者之间分寸把握的踟蹰。简言之，要做到上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。诚如苏力教授所言：“中国的立法体制应当在统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力，寻找黄金分割点”[11]，在保障地方自治与防止地方立法权滥用之间谋求平衡。

在网络反腐的地方立法中，必须厘清究竟哪些事项为国家立法权所专属，地方立法不可僭越；哪些领域属于中央及地方均可立法，具体包括针对同一问题，除了中央可以立法之外，地方也可以进行立法，其中中央主要负责制定原则，地方负责制定细则，也包括地方和中央在一些领域上都有立法权。①以网络反腐的双方，即举报人和被举报人为例，如希望能有效开展网络反腐，则必须要对双方进行实体及程序两方面的规制：在实体方面，如何在有效保护权利主体的同时，还能使公民在行使其监督权时不遭受侵害。在权利设置及其边界设定上，网络反腐中所涉及的举报人的言论自由权、知情权的行使，被举报人隐私权、名誉权的侵犯等，这些公民的基本权利问题，应该由中央立法解决。而在程序方面，如何进行程序设置，对网络反腐的主体进行约束和保护，防止权利主体的行为逾越界限，让社会公众树立正确的反腐法律信仰，从而形成和谐有序的社会关系，为网络反腐创造一个良好的法治运行机制，这些领域就是“中央和地方都可能立法”的领域。地方立法主体可在这个部分根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。只要在规范的内容、方式上进行审慎地选择、周密地考量，网络反腐中地方立法失败的事例将会越来越少。

2.以科学立法杜绝和减少决策失误，顺应法律体系自身发展规律。赋予地方相应的立法权，且科学合理地行使该立法权，能为各地顺利推进改革提供安全保障，进而为地方惩治腐败提供有力支持。通过以往改革的经验可以看出，部分成功的举措正是首先由地方先探索出来，具有“地方合法性”之后才逐步在全国范围内进行推广。成功的改革经验通过地方立法取得合法性，是对改革探索的一种鼓励，有利于鼓励更多优质改革举措的提出和成功经验的推广。我们要从保证法律体系完整的层面上统筹安排网络反腐中所进行的地方立法，既要关注反腐实践成效，又要用联系的观点敏锐观察其对社会管理的影响，使其能与社会、经济等领域中的立法进行互动并协调推进。在上位法的统领下，结合实际情况细化和完善法律法规，解决本地区网络反腐中所出现的问题，使法规所具有的针对性和可操作性得以凸显，重视地方立法的配套性和系统性，形成不留空白、相互呼应和规范完整的网络反腐法规。同时，要注重适应网络空间和现实社会的不断发展变化，做到立、改、废、释并重并举，始终坚持本地立法的实效性和科学性。

3.深入貫彻群众路线，坚持立法为民，鼓励民众理性参与。十九大报告中再次强调：“党的一切工作必须以最广大人民的根本利益为最高标准”“要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活”。腐败问题一直是人民群众密切关心的问题，应当以人民为主，由人民参与，让人民监督。在进行网络领域的立法中，要注重走群众路线，借鉴本地民主立法、公开立法的成功经验，提高社会公众对地方性立法的参与度，充分发挥群众的集体智慧，凝聚共识。简单来说，就是要依靠群众这个坚实的基础，把群众满意不满意、赞成不赞成作为检验地方立法质量的最高标准。归结起来需要做到以下三个方面：一是不能只顾及其中的某个方面，而是要做到统筹兼顾，注重协调各方利益，力争实现求同存异，确保能适度公平地满足不同阶层的网民权益。二要严格对权力的行使进行规范和制约，落实好监督方面的工作，杜绝反腐中的地方保护主义。三要注重兼顾保护举报人、被举报人的合法权益，以法规“合度”调控网络反腐的“热度”，引导人民群众理性反腐，促进网络社会向健康、稳定、和谐发展的目标迈进。

要实现政治生态的绿水青山，既要有大禹治水的魄力，也要有愚公移山的决心。政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，也是党风、政风、社会风气的综合体现，是政治治理领域的重点和难点。构建良好政治生态，营造清正廉洁的从政环境，是全面从严治党的重要命题，更关乎执政党的兴衰存亡。网络反腐尚属于新生事物，有着强大的生命力，但作为新事物，也预示着它要走的路注定不会十分平坦、一帆风顺，网络反腐所面临的困难来自于腐败问题的严重性和复杂性。目前，网络反腐成长的最大阻力就是缺少法律的保障，在目前的历史阶段，为了营造良好的政治生态环境，地方立法有责任承担起相应的历史使命，使网络反腐所具有的载体特点能得以彰显，充分发挥网络反腐的优势作用，为网络反腐工作创造良好的内外部环境，在综合法律体系的共同作用下，让网络反腐在反腐败的道路上发挥出其真正不可比拟、无可替代的重要作用。

参考文献：

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[10] 秦平.反腐国家立法顾后更要瞻前[N].法制日报，2013-03-12.

[11] 苏力.当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节[J].中国社会科学，2004（2）：42-55.

责任编校 陈 瑶

Contemporary Analysis of Promoting Network Anti-Corruption with Local Legislation

LI Liyan1，2 （1. Institute for Modernization of the Rule of Law in China， Nanjing Normal University， Nanjing 210097， Jiangsu， China； 2. School of Humanity and Social Sciences， Nanjing University of Aeronautics and Astronautics， Nanjing 211106， Jiangsu， China）

Abstract： Network anticorruption as a new mode of anticorruption is playing a more and more prominent role in promoting the green development of political ecology and in preventing and beating corruption. During the process of legalization of network anticorruption， the potential of local legislation is to be further exploited. An analysis of the innate features of network anticorruption and local legislation yields the four dimensions of the innate requirements for the consummation of the legal system， the development laws of the legal system itself， differentiated requirements in social treatment， and the actual demand in the upgrading of network legislation， which clearly define the necessity of the interaction between the legal restrictions for network anticorruption and local legislation. An exploration into the possible path for the promotion of network anticorruption with local legislation is made based on this by means of the choice of the mode for legislation， the practical function of network anticorruption within the system of anticorruption， and the basic principles for local legislation in network anticorruption so that the ideals and requirements of “winning a glorious victory in the campaign against corruption” can be materialized.

Key words： network anticorruption； local legislation； political ecology