城市社区治理创新：结构挑战与策略选择

金昱彤

[摘 要]基层社会是国家治理体系的基础单元，增强城市社区治理能力是实现社会治理精细化的关键。推动基层社会治理水平提升，对国家治理宏观政策的有效贯彻和落实至关重要，也直接体现出基层社会治理的整体绩效。社会治理的精细化要求，亟需破解社区治理体制局限、街居制体制行政整合接近极限、社区自组织与社区发育不足、市场组织嵌入的规制缺乏、社会团结难题等问题，城市社区将发挥社会集约系统治理主阵地地位。

[关键词]国家治理与基层治理；国家治理能力；特大城市治理创新；城市社区治理创新

[中图分类号]D693.9 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）04-0059-07

习近平总书记指出，社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。中国共产党坚持以人民为中心思想，是为人民服务的政党。我们抓好工作就是要把人民群众大大小小的事情办好。为民的事无小事，大量工作在基层。党中央高度重视社区工作，我们要改革创新基层治理，提高治理能力，更好服务于人民群众。城市社区治理作为整体治理体系的基础单元，是实现治理能力现代化的关键。通过社区巩固国家治理之基是中国未来抵御各种风险、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。[1]需要注意的是，新时期城市基层社会治理创新是在中国社会“五化两转”（市场化、信息化、工业化、城镇化、国际化和经济转轨、社会转型）的战略调整背景下展开的，与经济领域的新常态类似，也出现了诸多需要关注的重要变化。各地现有的探索大多出于“形势所迫”，普遍具有局部创新、碎片化实践的特点，缺乏大社会视角的系统改革思路，基层社会治理创新的实际推动者如社区工作者、基层政府即区、街道、社会组织等则同样因“问题倒逼”摸着石头过河。以治理为理念导引展开的全新事业，其战略目标从当下的顶层设计阶段到落地生根还需要很长的调整期。

以上海为代表的特大城市基层社会治理创新改革，很大程度上代表着1986年社区建设开始以来基层社会体制调整建设的新阶段，上海出台的标志性“1+6”政策文件，将在一定程度上对各地进行社会治理精细化改革带来很强的示范效应，逐渐改变原有强调服务经济和行政推动的基层社会治理模式，形成以民生为导向、向下负责的基层公共服务体系，并通过引入多元共治，更大范围的激发社会活力，建立新型城市基层社会治理模式。

一、城市基层社区是国家治理创新实现的基础单元

党的十八大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略议题，党的十八届三中全会进一步明确“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的社会治理创新发展方向。社会治理创新战略意味着全面、系统的改革和创新，是跨领域改革的集成联动，最终在国家治理体系和治理能力上实现总体效应的现代化。社区治理是国家治理的基础环节，加快社区治理体系和治理能力现代化建设，是实现全面深化改革总目标和社会治理精细化的关键环节。习近平多次强调，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”作为国家与社会的交接点，社区发挥的作用在新的社会治理议题中怎么强调都不为过，即使是拥有强大公民结社传统的美国社会，社区仍然发挥着联结个人与社会制度主要方式的效能，被誉为美国政治的心脏部位。[2]

当代中国正在进行的国家层面社会治理创新战略，是中国历史上、乃至人类历史上最大规模城市化进程中的社会治理工程，这一过程中的社会建设以及社区建设必然会面临各种挑战。这些挑战归结起来看，其实质可以说集中在社会资源配置的优化与合理化这一问题上。[3]各类资源合理配置要在基层社会真正落地生根，面对的是千差万别的具体社区，不能像计划时期仅靠政府主导，而需要激发多元参与，这就使得基层政权建设与民主增量形成了战略性共进改革的关系，新时期国家社会治理方针明确提出“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”正是这一集约改革思路的体现。因为通常来看，民主单位越小公民直接参与政治的程度越高。[4]社区是介于宏观社会与微观个人的中间地带。在社区层面进行的治理创新既有助于培育居民对切身公共事务的参与意识和能力，形成基层政权建设与民主增量的战略性共进关系，形成政党、行政、自治组织三重权力协作共治的立体化治理网络，从而使社区成为现代公民教育的最好课堂，又能有效降低治理体系大规模改革可能带来的震荡和问题。社区中居民的多层次多类型参与也是国家民主政治中直接民主的最重要组成部分，对于促进民主政治体系和社会治理能力的内生化发展至关重要。在现实的社会治理实践中，这意味着城市特别是具体的城市社区将成为社会集约系统管理的主阵地。

二、城市社区现有体制的超限运行

在人类历史上最大的城市化浪潮中，中国自1990年以来就以每年1万平方公里的速度扩展城市建成区，仅2009年，城市建成区面积就达到了29091平方千米。这些数字揭示的是全世界范围都罕见的社会结构挑战，在历史上很难找到如此规模社区治理的先例与经验。政府在社区建设中尽管投入大量的物力人力，如仅从2006-2015年的10年间，我国的社区服务机构就由12.5万个增至36.1万个，相应的社区服务中心、社区服务站同期快速增长。社区服务机构数量的快速增长和整个城镇化的结构性变化是一致的，但社区建设并不是物理空间的形成，也不是单纯的政府服务机构的建立，而是基层社会共同体的培育和形成过程。社区建设的根本是社会的自我组织和发展过程，巨大的物理空间的重组是社会的再组织过程，如何提高社区服务机构的能力建设，是这一快速扩展过程中面临的关键问题。

统计数据体现，截至2016年底，我国有城市社区居委会10.3万个，比上年增长3.3%，居民小组142.0万个，比上年增加2.2万个，居委会成员54.0万人，比上年增长5.4%。

同时，这些短期内由政府主导集中建设的社区服务机构背后实际上有两层挑战。其一，社区服务机构的建设恰恰揭示的是城市空间的急剧重組，这一过程正是对社会原有生态格局以及长时段形成的熟人社会网络的破坏，短期建设的社区基本上是一个陌生人社会；其二，社区建设本身是一种治理性行为，那就是要通过社区发育，形成社会的自组织能力，而我国现有的城市社区建设基本上沿袭的是单位制思维下的政府主导方式，多元主体的参与不足。所以，在社区服务机构数量扩张的表象之下，我国城市社区治理已经进入到一个全新的阶段，一些重要的结构性挑战日益凸显。

（一）城市社区治理体制局限日益凸显

虽然国家在基层社区服务设施建设上投入巨资，但是现有的整体管理服务设施及其制度都是围绕相对封闭条件下的户籍人口设计的，如何在这样一个复杂性程度极高的社会中实现有效的行政管理和公共服务，是极为挑战性的任务。在现行的城市管理体制下，党的基层组织建设的社会化、社区化机制尚处于成型阶段，空转现象较为严重。党和政府的公众响应机制单一，渠道狭窄。基层治理出现的问题都和传统形成的全能全控集中化的国家管理模式有关，这种管理模式直接影响到经济社会发展的活力，使改革创新的动力不断衰减。[5]所以现有的基层治理中虽然建设了社区服务中心等机构，努力通过“两代表一委员”等制度建设，但是议事、决策、服务、管理的分离，以及现行管理体制、理念滞后等问题的影响，使得现有的党和政府自上而下动员的方式并不能很好的发挥效能。将这些远远超出基层社区所能承担的职责通过自上而下的方式派入社区，导致基层城市社区自治组织的高度行政化，是我们当前社区建设的主要问题。

各地虽然通过建立政府部门职责下沉街道准入制度，力图能做到权随事转、人随事转、费随事转等“三随一转”，但由于基层街道权责不一致，人财物并未同步下放，实施效果有限。另一方面，在城市迅速扩大、大量流动人口持续涌入、社会成员需求多样化、社会矛盾错综复杂等问题并存的背景之下，原有体制中通过所谓“横向到边、纵向到底、单元全覆盖”的行政管理方式，来治理基层社会的方式已经难以适应现实社会，即使是通过各种“零事故、零发案、零投诉”之类完全不合理、不现实考核方式强压的管理方式，也难以凑效。这说明现有基层社会治理创新的难点表面上是改变不合理的街居制制度，而实质上是要通过这一改革，推動深层次的基层政府运行方式改革与真正的政府治理创新。

（二）街居制下行政整合能力几乎达到极限

街道办事处的存在是历史和社会条件的产物，其体现的是国家对整个社会包括社区进行统管的模式，突出表现为党政不分、政企不分、政社不分，这种体制在集权式低度分化的社会结构条件下，可以通过管控化的方式，依托单位制体系对所有社会事务和社会活动全面覆盖。但这种体制在社会转型过程中受到越来越多的挑战，特别是2009年6月第十一届全国人大常委会废止实施了50多年的《城市街道办事处组织条例》后，对街道办事处进行系统反思批评的声音日渐增加。即使是上海通过社区党工委和社区大党建扩容式创新后，通过街道层面来整合条、线资源的体制载体和机制创新也已基本走到极限，以街道办事处为核心的单一行政力量提供基层管理与服务，很难有延续性。可以肯定的是，随着治理任务的增加，行政力量协同与整合的成本和代价急剧增加不可避免。

同时，基层政权难以轻易放弃对社会组织的科层化控制惯性，特别是在原有社会管理控制思维的影响下，基层政权对社区自组织的控制还有任务执行和责任目标考核的压力，因此更倾向于发展自己容易掌控的组织系统。同时，社区社会组织的发展必然挑战和改变现有的社区规则，这是原有的基层政权以维稳为第一要务所最为忌惮的现实，行政管理任务的过分压力使基层政府根本无意在各类社区组织之间实现角色、职能和责任的结构分化。[6]当下我国各地全力推动的“三社联动”工作，从侧面揭示了激发社会组织等社会力量参与，用社会工作专业理念与方法革新现有街居制工作手法局限的迫切性。

（三）社区发育与社区自组织能力不足

我国政府主导推动的社区建设，力图通过发挥社区居民委员会这一组织的功能，夯实政府在基层社会的基础。截至2015年底，我国有城市社区居委会10万个，比上年增长3.1%，居民小组134.7万个，居委会成员51.2万人，比上年增长3.0%。

可以发现，在2006-2015年的10年间，城市社区居委会增加19283个，其中大部分为新建商品房社区。从社区发育的意义上来看，这些社区基本上是陌生人社区，社区发展面临的任务非常繁重，在大部分居民规模都在1万人左右的社区中，单单依靠居委会完成现有的工作任务在理论上已不可能，而且居民因年龄、教育文化程度、职业等带来的差异化需求就更非单纯的政府社区建设所能解决的。政府主导的社区建设本身已经导致广为诟病的居委会行政化问题，当前城市基层治理的关键性问题就在于行政化程度膨胀，政府与基层的协商对话机制不足，选择政府公共事务执行与居民自治两种有冲突的机制共同融合于居委会，导致居委会的行政化与社区代理人角色的弱化，居委会的日常工作往往不是推动群众自治和进行社区服务，而是竭力完成政府下派的各类行政事务。另外，社区是国家实施基层社会管理控制的基本载体，本来有助于提高贯彻国家社会治理与公共服务政策的有效性，稳定的财政支持和工作队伍都是复杂社会基层管理的有机组成部分。但社区工作人员待遇偏低、缺乏向上流动通道导致难以吸引优秀人才，社区人才队伍流失率很高。

同时，在新型社区中除传统的社区居民委员会之外，还有业主委员会、物业公司、社区社会组织等新的治理主体，社区治理面对的问题也与传统的社区管理不可同日而语。所以，社区治理创新不单是社区类型的变化，而是中国社会结构整体性转变在基层社会的体现。

（四）市场组织嵌入社区缺乏规制体系

中国的社区建设是与经济领域的改革开放同步展开的，特别是公共住房的商品化改革，成为社区建设的基本背景，也由此连带产生诸多问题。突出表现为社区相关市场组织规制体系的缺乏，特别是商品房社区的物业管理体系与商品房开发之间缺乏连续性、明晰的规制体系，导致社区在建设阶段公共服务设施配套建设缺乏，与城市公共基础设施没有形成连带整合效应，在居民入住后物业管理服务遗留问题多，由此导致的社区矛盾剧增，城市社区中以购买商品房为纽带形成的物权利益共同体，通过业主委员会的方式进行维权，甚至与基层政府产生激烈冲突，被看作是我国公民社会的先声。[7]在城市社区由管理向治理转变的过程中，如何充分激活业委会等治理主体的效能，有效规制房地产开发企业、物业公司在社区治理中责权利，都是亟需破解的重要问题。

公共服务的供给一定是公益化、市场化、社会化多元渠道并存的。新的时期政府将通过购买公共服务、委托经营等方式，逐渐把更多资源与服务职能转移到社会组织和公共服务机构，并逐渐形成一个在政府基本服务之外的庞大公共服务市场。但如何通过制度创新实现公共服务市场有效运行，如何通过社会化竞争提升公共服务组织的专业化水平，如何使公众需求与公共资源有效对接，[8]如何实现政府对公共服务的规制，真正实现政府由“运动员和裁判员兼具”转变为“裁判员”，都是迫切需要解决的问题。

（五）社区中的社会团结难题

在一个市场经济的陌生人世界里构筑人际关系和谐的新社区[9]是中国社区建设面临的历史性难题。中国城市社区建设是在世界历史上最大规模的人口迁移背景下进行的，在短短的30年间，5.6亿乡村人口进入城市，2.6亿农民工站在中国城市的门口，每年还有3000万乡村人口将涌入城市。即使是现在居住在中国城市中的5亿居民中，有2亿多不过是近10年进入城市而已。如何通过社区解决社会重组中的团结问题，并发展出新的社会文明形态，是社区治理扮演的历史性角色。

如何使城市社区由现在的居住共同体转变为真正的生活共同体，重建由于城镇化造成的社会生活网络分割，促进居民间的社会交往，提升社区社会资本，真正将社区由居住共同体转变为生活共同体。如何使农民工群体有效融入城市社会，使城市新移民有序参与社区治理事务，享受均等化的社区公共服务，逐渐破除户籍制度对社区参与的限制。进而建立社区层面的公共理性，都将是社区治理面临的重要任务。因为“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性的目标就是公共善，此乃政治正义观念对社会基本制度結构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”[10]

三、推进社区治理创新体系的方向

在学术研究中，社会研究的对象“并不能是概然性的，必须是具体的社区。因为联系着各个社会制度的是人们的生活，人们的生活有时空的坐落，这就是社区。每一个社区有它一套社会结构，各制度配合的方式。”[11]在现实社会的治理中，要实现有效治理，同样需要将治理的单元小型化、具体化。十八届五中全会提出加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建、共享的社会治理格局，在未来很长一段时间中，社会治理精细化的基本单元和落脚点在社区，社区治理创新需要在现有特大城市主导的治理创新基础上，探索多元化的治理模式与路径，为社会治理精细化形成充满活力的细胞。

（一）调整基层社会治理体系

基层社会治理创新并非要否定现有体制在自上而下既有的优势能力，政府强大的影响力是中国社区治理创新的特点，党委领导和政府负责是我国强大国家建构的文化和体制遗产延续，政府拥有最大的公共资源，由政府推动社会治理创新和社区建设，本身就是一种国家能力的体现。社会治理创新正是要在现有成熟行政体系的基础上，通过加强自下而上的社会主体介入形成的多元共治，形成政府与社会良性互动的双向通道，激发社会参与活力，并逐渐通过自下而上改革的累计效应，倒逼政府行政方式的改革，最终达到调整上下级政府的权力边界和分权模式的结果。[12]

街居制改革撤销街道办事处只是我国基层社会管理体制改革的开局之举，在原有的政府制度体系，街道办事处并不是制度性重设组织，而是政府履行职能的一种派出性方式，是以层级化综合办理事务的理念而设置的机构。街道办事处的强化、弱化甚至取消都应该看做是地方政府更有效履行职能的一种策略选择。街道办事处的撤销并不意味着其所履行的政府公共职能的消失，各地对街道办事处的各种探索性的改革，实质上是在公共治理结构恶化、社会环境变迁下发生的政府职能履行方式的选择。[13]所以政府组织体制改革远非“简单的缩编”，真正需要变革的是政府的公共治理结构，更好的适应社会结构转型的需要。现有的改革和街道办事处本身属性一样具有权宜性和策略性，因此除了推进基层治理方式的街居制改革之外，真正需要变革的是政府的公共治理结构，更好的适应社会结构转型的需要。这就需要进行与现代社会协调的行政管理机制、社区民主自治机制、市场配置机制等系统的改革。街居制下一阶段改革的方向，应该是纵向、横向各类制度全盘综合配套完善和逐步推进，率先解决市、区两级政府的专业部门（局委办）职能过细、部门过多、职能交叉、条强块弱等问题，并倒逼法律、政治、行政、人事、财政等基层行政体制，强化行政机构应有的行政职能及公共服务职能，将相关公共服务与专业服务逐渐交由社会组织承担。

（二）合理调整街居体制的功能定位

不论社区治理结构怎样改革，社区公共事务中的行政性事务、福利性事务、自治性事务都客观存在，相应的参与主体也一定是多元的，这就必须警惕那种批评社区行政化的同时连同否定社区的论调。切实推进街居制改革，一方面需要将散落在街道、居委会、社区社会组织、市场的行政管理任务和责任有效集约到新的社区公共服务中心，建构起真正的社区行政平台，我国社会管理体制深入改革才具有可持续发展的基础。社区行政管理任务、责任明确后，国家、市场、社会三者之间的边界得以清晰界定，政府推动社区社会组织发展，支持社会力量参与公共事务治理的意愿与空间就会大为提升，进而形成政府与社区自治组织、居民之间良性运行的参与、沟通、对话机制。这一过程也是多元主体互相竞争，提高社区公共服务管理效能的动态化过程，行政管理的绩效考核、社区社会组织的项目化管理、市场主体的有序竞争都会有助于社区新型治理格局的形成。

总体来看，我国下一阶段城市基层社会治理格局应该区分城市规模、城市类型，并结合社会经济发展状况进行多样化的基层社会治理创新探索。在北京、上海、广州这一类特大型城市，重点改革领域应该是结构创新，赋予街道更大的职能权限，强化街道统筹服务的能力；在大中型城市，则需要通过职能创新，合理确定街道社区的责权利，更加贴近服务；在众多中小型城市，一些地方探索撤销街道办事处，直接实行社区制的探索有效压缩管理层级，提升了公共服务资源的有效利用，但如何激发社区内生活力和动力的关键问题还未得到有效解决。

（三）整合内生资源，形成社区治理平台

社区治理需要建立一整套复杂的与政府、社区社会组织和各利益相关方的规制体系，这些关系之间相互交织、问责系统多重。治理并非摒弃原有的社会管理体系，而是为了发挥整合合作的效率，以更好地驾驭一系列复杂的过程，不过新时期的社区管理不再单纯地追求效率和用户导向，而是通过跨界合作，更好的追求整体性的工作目标。[14]

治理意味着对社会变动不居的复杂性系统的回应，各种正式的制度安排恰恰是对相对稳定的问题的解决之道，治理与统治在字面上一致，却在含义上有根本区别的原因之一就在于此。所以，治理就是在利益、时空、参与者变动的情况下，各种持续性的互动与过程，经由互动，实现对社区公共事务的共识。这就要求各类社区公共事务规则制度的形成就是在社区各利益相关方讨论互动中形成的，而不是通过政府自上而下或者专家由外而内形成的。当然，这并非意味着治理排斥正式的制度，治理的实现恰恰有赖于正式制度的保护和支持。在各种利益相关方都没有生成的情况下，连各参与者的责权利都没有明确时，持续互动的治理自然无从谈起。

在某种程度上，社区党建正是全世界最大的政党组织进行的在地化创新，社区党建使得社区原有不到1200万党员人数，扩展到将6000多万党员纳入社区管理服务视野。而社会协同与公众参与体现的则是社会治理语境下的多主体参与，为社会组织、社区居民作为主体融入到国家与社会公共事务治理中提供了主体地位。所以与西方存在很大区别的是，中国的治理不局限在社会领域，而是更为广泛的将国家、市场的治理纳入进来，中国基层社会治理创新的实现，不仅仅包括城市基层社区、社会组织，更多的是对国家政权机构的治理。围绕居委会形成多种主体共同参与的社区治理体系，进而使居委会转变为社区内多治理主体中的枢纽型组织。

（四）由资源输入转向能力建设

治理最终可见的是一整套被利益相关方所接收的规则，规则的核心就是“利益的相互制衡”，表现为利益相关方的各类参与活动，通过活动构建规则，使规则实现内生化发展，平缓实现现有基层社会由管理到治理的自然转换，这就要求社区治理创新必须形成公众参与的平台，从国家治理体系和治理能力两个维度入手。中国不但需要有民主政治的程序来制定适合自身发展的社会政策与社会治理规制体系，同时需要培养一批熟悉并关心了解自己的国家和人民，深深根植于中国文化、社会和环境之中的管理者。[15]尤其是基层管理者作为公共服务与管理的直接提供者，其能力建设至为关键。国家治理能力是国家软实力竞争的重要组成部分，其中包括社会整体教育水平、公民参与意识与能力、政治社会化程度、社会认同与凝聚力等一系列能力，这些因素都是发展中国家治理成败的关键。[16]

街居制改革的真正价值，绝不是简单的沿袭“精兵简政”的方法，单纯撤销作为政府派出机构的街道办事处，而是要统筹规划服务型政府、扁平化政府、社区自治等现代社会的多元需求，形成具有高素质人力配备和高效运行机制的基层社会治理体系，才真正能面对重大而复杂的发展和稳定问题，这就需要统筹建设街居制改革后的社区人才队伍建设。

公民教育不是教育公民，而是创造公共领域让居民有机会参与其中进行学习和成长。只有参与其中，居民从有机会学习如何去决策，如何形成自助互助能力，也才有可能出现真正意义上的公民。社会组织参与社区治理创新的角色定位，很重要的一个环节就是服务学习，通过不断探索新的方法、技术，帮助社区回应发展中产生的各种问题；社区党组织和社区居委会参与社区治理创新的实践，生动的阐释了民主在基层社会生活中的价值，就是真正如习近平所说，民主是用来解决人民要解决的问题的，让普通居民看到民主协商和社区议事可以真正解决自己最关注的问题，民主就不是装饰品，不是用来摆设的。所以，政府应该给社区更多的空间去自我探索。许多研究和案例都证明，民间的非正式行为最有可能导致“潜移默化的民主化”（creeping democratization）。[17]社区治理创新更多的需要专业性的社会组织为社区提供技术、方法的支持，未来的很长一段时间，社会组织、社区的共生共强关系将成为主导中国城市社区发展的结构性方向，具有中国社会自身特质的社区治理实践模式，也将成为中国智慧的有机构成部分。

总之，基层社会治理是整个国家治理体系的基础，增强城市社区治理能力是实现国家治理体系与治理能力现代化的关键。基层社会治理水平的高低既影响着国家治理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映着基层社会治理能力的整体绩效。[18]中国共产党始终坚持的人民群众当家作主一致，中国共产党也从未放弃发展基层民主的承诺。基于社会对民主、公平、透明诉求的增长，新一届政府将社会治理创新作为治国理政新方略的提出，正是对人民群众作为历史主体这一原则的超越和发展。德国特里尔大学韩博天（Sebastian Heilman）提出的“政策试验”理论，敏锐的分析了中国为什么能在不引进外国现成改革方案的情况下“内生性”地推动制度的演变和创新，那就是把来自基层的建议和地方积累的经验注入国家政策，能够有效避免因情况不明而导致的改革震荡。使当代城市社区真正发挥国家治理体系现代化最小单元的价值，成为政府与民众、民众与民众之间进行平等、公开、理性社會协商的民主单位，赋予社区在国家治理创新中新的地位与内涵，对于促进国家治理体系现代化，在最广泛层面形成社会治理能力现代化至关重要。

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（责任编辑：安 然）