军地土地置换整合探索

裴泽宁

1.引言

党中央和中央军委着眼于强军兴军作出重大决策，要求坚决做好全面停止军队有偿服务工作，并根据既定部署在2018年年底前完成，为新时代强军事业创造良好条件。全面停止有偿服务后收回的空余土地资产如何有效整合与合理利用，成为摆在军队面前的现实问题。习主席高度重视军用土地资源管理，强调土地置换大有可为，要求军地双方强化大局观念，推动资源优化组合、高效利用，实现军地双赢。

2.问题提出

目前，训练用地需求和部队部署调整用地已成为制约实战化练兵的普遍性突出难题：一方面，军用土地余缺并存、余不补缺的结构性矛盾非常突出，成为制约战斗力生成的“瓶颈”；另一方面，军地土地资源各成体系，相互流转缺乏顺畅的机制渠道，尤其是跨地区置换没有政策支撑，军队土地难盘活、地方资源难用好、场地保障难跟上。全军15个行业已有12个行业基本完成停止有偿服务任务，房地产、农副业生产、招接待3个行业正在攻坚收尾，全军累计停止有偿服务项目比例为94%，尚未停止的项目也正在研究分类处置方案，收回的空余资产呈现出“多、小、散、零”的特点，有的资产在城区距离营区甚远，有的资产混合在商业区为下一步利用增加了困难，有的与农牧区交织在一起等。总的来说，大量清停收回后的资产处于闲置状态有待下一步整合利用，军地土地置换就成了解决问题的关键。

3.军地土地置换整合的现状

军用土地是军队拥有使用权的国有土地。军用土地属于国防资源，具备特有的军事属性。土地置换是通过土地功能布局调整、土地整理等形式，使不同权属之间、不同用途之间的土地进行置换的行为，以此来提高土地利用效率，实现土地资源的最优化利用。

军地土地置换整合模式在海南地区先行先试，并在重庆、福建、浙江等地同步跟进。从置换整合模式的试点效果来看，经过军地各方合力攻关，部分训练用地已成功选址并投入使用，但是在置换整合对象和范围以及置换整合目标功能的多样性上还未完全覆盖，置换整合模式还处在探索和推广阶段。

4.军地土地置换整合模式探索

土地置换整合模式并不存在什么标准模式，适应置换双方实际情况、特点规律、目标需求的置换整合模式才是好的置换整合模式。一个完整的土地置换整合模式关键在于置换整合的政策、机制、原则、条件、程序，结合试点经验的总结设想如下：

4.1国家应加大军地土地置换的政策支持力度

国家应出台相关政策支持并赋予更多地区完善军地土地置换任务。改变以往主要靠新征划拨的惯例做法，支持聚散为整、空间置换、出城进郊等办法，实现土地资源军地之间有序流转、高效保障。军地坚持互利双赢，坚持富国与强军相统一，军事设施用地应保尽保，释放有利于经济社会发展的闲置资源，真正实现优势互补、相互促进，对于置换过程中可能产生的补偿款，在军地财力有限的情况下，国家应该从政策层面统一考虑给予支持等值置换的扶持政策。指标配给应由国家统筹，国家层面将军队重大项目用地需求计划单列，在耕地占补、经费平衡等方面给予政策倾斜，形成军地联动、合力保障的新格局。同时，军队应紧跟国家土地制度改革大势，建立与国家政策体系相契合、与地方政策制度相衔接的军用土地政策体系。

4.2“政府主导、军队统筹、企业承接”的军地联动协作机制

军地土地置换工作怎样组织，不仅涉及到置换双方利益，而且涉及到双方的权责划分，即最终谁对置换目标负责。一个好的工作机制能够畅通相互流转渠道，破解土地整合利用难题。从理论上来看，凡是与公共利益有关的项目，都应该有公众及其利益代表参与。公共利益的成分越大，公众及其利益代表的决策权与参与程度也应该越大。因此，像这种关于保障国防建设的军地土地置换项目一般都是由政府主导组织。从实际情况来看，军用土地置换整合横跨军地，关联作战、后勤、训练、规划等多个部门，涉及地方规划、国土、林业、生态、海洋等多个领域，应当持续深化军地协同配合，依靠军民融合机构畅通沟通渠道，密切与驻地政府的协商协调。为此，以决策组织执行为链路，构建“政府主导、军队统筹、企业承接”的军地联动协作工作机制，形成军地双方领导挂帅，职能部门牵头、相关部门参与的工作常态。制定联席会议制度，定期组织军地会谈和专题磋商，每季度组织例会，赴一线调研推动，为军事用地项目全程把关定向，分析研判形势，及时解决重大问题，在政策上宏观设计，规划上需求统揽，指导上高位协调，形成“联合普查清底数、联合规划配资源、联合挖潜促整合、联合供地保急需、联合立法建制度、联合整治纠问题、联合监管正秩序”的军地联动协作新局面，确保军地土地置换整合工作在正确方向和轨道上强势高效推进。

4.3军地土地置换整合需遵循的四个原则

思想引领原则。深化军地共识，主动谋事作为，提高政治站位，用强军思想凝意志。深入学习领会习主席关于军用土地管理系列重要指示精神，准确把握军地土地置换整合的方向、意义和要求，坚持把军事用地置换整合作为践行习近平強军思想、落实军民融合发展国家战略、支持停偿的实际行动，不断强化打赢“攻坚战”的责任担当和肩负新时代强军兴军使命的政治自觉。

“谁使用谁牵头、谁主用谁主责”原则。“谁使用谁牵头、谁主用谁主责”的原则主要包括两个方面的内容：一是从中央到地方到军队，党政军各部门和各人民群众官兵团体，都要发挥自己的职能作用，结合本身业务，认真抓好属于本系统土地置换整合和使用的工作，防止因本部门工作偏差而对其他部门或群众造成负面影响，主动承担起土地置换整合和使用的主体责任。二是党政军各部门和各人民群众官兵团体，都要抓好本系统的土地置换整合工作，避免产生军民纠纷，影响军民鱼水情的双拥建设。

互利共赢原则。互利共赢是实施军地土地置换整合的“公约数”。军队有军队的需求，地方有地方的难处，军地之间强化大局意识，优先保障军事用地需求，并以军事用地为载体，发挥军地比较优势，积极促进国防建设与经济社会发展、民生改善、生态保护有机统一，同心协力形成规划衔接、发展融合、优势互补、利益共享局面。具体来说，就是要符合帕累托改进。从福利经济学的角度看，军地土地置换整合要符合资源配置的帕累托改进。这里所说的帕累托改进，是指一项社会变革使得一部分人的社会福利增加的同时，并不减少其他社会成员的福利；如果改变资源配置方式使得所有社会成员的福利都有所改善，则改革是理想的、可取的。也就是说，军地土地置换整合必须是以能够满足军事训练以及其他功能需求，而且对涉及到的地方城镇乡居民不会带来福利降低的负面影响为前提的。比如，部队用地需求纳入军队统筹一体化保障，跨军种内部调配使用空闲土地，供地手续简便，大幅压减项目建设周期，是对传统的由地方政府筹集经费为部队新征土地模式的有效补充。将原计划新征的地块退还地方政府，既减少土地征收压力，又节省征地费用，实现了军地互利双赢。再比如，部队率先拿出中心城区、核心商圈、大宗农场的优质停偿项目进行置换，因聚零为整、选址得当，可以满足部队军事训练、联合演习等更多军事任务的条件，解决了训练用地难保障的问题。同时，被置换的地块又能进行商业开发，既能给政府带来财政收入，也会改善一批城镇乡居民的居住条件，是一个客观存在的实际补偿，是一个多方共赢的举措，是帕累托改进的典范。

等值置换原则。等值置换原则是关键，需要由军地双方共同委托评估机构对土地进行评估，协助用地单位签订实施协议。锁定价格后委托区属国有企业接管，等值置换建设训练用地，交付后将投资决算与评估资产核算对价，价差实行“多退少补”。

4.4军地土地置换整合流程

第一步，制定军用土地整合利用规划。通过军内专家论证和民主决策，部队制定《军事用地整合利用规划》，明确军地土地置换整合的原则和目标，用规划指导置换整合工作合理科学开展。

第二步，军队提出需求，地方推荐地点。军队拟制土地需求申请书，报有关部门审批同意。地方拟制推荐地点介绍书。

第三步，双方现地勘察勘测。

第四步，集中研究论证。依托信息综合管理平台，筛选出满足选址要求的预选区域。在此基础上，开展安全专项论证和多区域补充论证，并委托评估机构对土地进行评估。

第五步，多案比较选优。经过几轮勘选优化最终确定双方认可的选址。

5.军地土地整合置换需要关注的几个问题

土地置换整合是复杂的系统工程，要用系统思维去看待军地土地置换整合。从前期的政策理论研究，到工作制度机制的构建；从组织实施办法流程的制定，到方案确定后的具体开展，再到置换后的军地土地自身的建设发展。这期间，有些问题是无可避免的，值得我們重点关注。

创新驱动。要坚持创新驱动，根据军队形势时代背景变化，不断探索土地置换整合新路径。在加强立法方面，要不断完善军地置换整合法规体系。在融资效益方面，军队协调会商政府关键职能部门抓好打包融资，对处于租赁状态的军产，积极更换或解除协议。对更换协议的用于捆绑融资，对解除协议的用于出让变现，积极筹措建设资金。通过分步投入、分散置换灵活高效释放融资效益，保证项目建设快速推进。在土地储备方面，创新实践“地方统筹用地指标、集中储备征地资金、只征土地不改用途”举措，积极破解军地土地置换方式、价值评估等难题。

军民融合。置换后的军事用地在满足部队训练需求的基础上，要兼顾当地经济社会发展需要，军地共同规划、联建统用，合力打造集军事文化、国防教育、特色旅游为一体的军民共享新业态。具体来说，与地方建立资源共享平台，把军队服务地方的功能更多、更主动地发挥出来，针对大型训练场地阶段性、季节性使用的特点，在训练间歇期适度对社会开放。

精神文化传承。军地双方置换之前的用地可能会承载着相应的悠久发展史和精神灵魂。尤其是军事用地，有的是承载着几十年传承下来的老革命传统精神和红色文化，官兵对那片土地有着深厚的感情。正是有了这种精神和文化，才让部队不断蓬勃发展，这些由历史积累的无形资产应该计入置换成本之中，积极争取地方政府的扶持政策加以补偿和保护。

生态环境保护。我们决不能片面地认为军地双方互交土地，土地置换过程就完成了。事实上，还要考虑军事训练和装备可能会产生的噪音、空气等污染，以及对周围动植物生存环境和居民生活环境的影响或破坏。相关部门要注重调查研究，确定后续影响，并跟踪调查，确保土地利用可持续发展。

参考文献（References）：

[1]石忆邵.城市土地置换的实践与思考[J].社会科学，1997（11）：56-58.

[2]汤芷萍.上海土地置换制度研究——以上海F区试点为例[J].上海农业学报，2011，27（02）：30-33.

[3]闵小平，王斌.高校土地资产置换的探索与实践——以安康学院土地资产置换为例[J].扬州大学学报（高教研究版），2011，15（03）：74-77.

[4]陶小马，何芳.黄浦江沿岸地区土地置换模式研究[J].城市规划汇刊，2000（05）：34-40+79.

[5]还毅.创新军用土地资源保障模式探索军事土地融合保障新路[N].解放军报，2018-10-09（005）.

[6]孙兴维.探索新时代军用土地保障转型发展新路[N].解放军报，2018-09-17（005）.

（作者单位：海军勤务学院）