论地方政府融资平台与政府的法律关系

贾文琴

（710063 西北政法大学经济法学院 陕西 西安）

地方政府融资平台作为我国特殊时期、特殊财税体制下的产物，是我国地方政府进行投融资的重要工具。地方政府融资平台自产生以来就面临着各种各样的关系，如地方政府融资平台与政府的关系、与普通融资机构的关系等，其中地方政府融资平台与政府的法律关系作为规范平台的行为和规避风险的关键显得尤为重要。从权利和义务分配的角度来看，地方政府融资平台与政府的法律关系始终贯穿在实践中政府规制和地方政府融资平台自治之间的矛盾中。在我国当前的地方政府融资环境下，我国地方政府融资平台与政府的法律关系暧昧不清，“大多数地方政府融资平台成为地方各级政府事实上的第二条财政收支线，在人事安排、财务收支上与各级政府关系十分密切，银行贷款、城投债发行都获得地方政府或政府信用的直接担保或隐性担保，已构成地方政府事实上的隐性债务”。

一、地方政府融资平台与政府法律关系的类型化分析

（一）委托代理关系

“委托或代理,为一方授权他方以委托人的名义处理其事务的行为。委托契约经受托人的承诺而成立。”（《拿破仑法典》第1984条）在我国，地方政府融资平台与政府之间的委托代理关系是地方政府根据委托代理授权地方政府融资平台经营管理城市基础设施建设。在委托代理关系当中，政府作为委托人，负责对城市基础设施进行整体规划，并且将资金注入地方政府融资平台，地方政府融资平台作为受托人受托管理基础设施建设和资产。

（二）行政授权关系

授权不同于委托，一般认为行政授权是行政机关根据法律、法规、规章的规定，按照法定程序，将职权授予其他组织，该组织以自己的名义行使行政职权，承担法律责任。按照行政授权关系理论，地方政府融资平台其实就是经法律授权而成立的政府内部职能机构。持此观点的学者认为“地方政府融资平台是地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体，政府只是借壳进行投融资。”

（三）信托关系

我国《信托法》规定“信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或处分的行为。”因此，笔者认为地方政府融资平台与政府的法律关系更倾向于信托关系，地方政府融资平台是信托关系中的受托人，完全以自己的名义对财产进行管理和处分，并且能独立承担责任，是一个独立的法人。

二、地方政府融资平台与政府法律关系中存在的问题

（一）地方政府融资平台与政府法律关系极易错位

美国学者杰弗里·菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰勒尔德·R·萨兰基克（Gerald Salancik）提出的 “组织资源依赖”理论认为：组织为了生存，必须依赖外部环境，从而获取所需的资源。在外部环境中，政府是一个关键因素，因此如何协调地方政府融资平台与政府的关系变得非常重要。地方政府融资平台是拥有独立法人地位的公司，其自主经营，自负盈亏，以公司全部财产独立承担责任。但是，地方政府融资平台与政府关系的错位，加剧了公共融资的不确定性、戕害了长期财政的稳定性，而且扭曲了资源配置的秩序和效率，引致政府失灵。具体来说，地方政府不得发行债券进行融资，只能通过组建地方政府融资平台来满足城市设施建设的要求和缓解地方经济压力，而在此过程中，地方政府融资平台极易成为政府的附属品。

（二）地方政府融资平台自治权仍较式微

实践当中，地方政府融资平台在法人治理结构上不完善，平台公司存在公司治理行政化的问题。首先，地方政府融资平台基本上是国有独资公司，受控于地方政府，具有较强的行政色彩。其次，融资平台多为独资公司，一般不从事生产经营活动，员工数量少，一些地方政府融资平台并未实质组建董事会、监事会等组织机构，尤其是空壳公司会更明显。由于政府的控制力较强，地方政府融资平台的自治权相对来说比较弱，地方政府融资平台虽是具有独立法人地位的经济实体，但其明显带有“官方”特质。地方政府融资平台与政府关系由于双方实力不均衡而极度扭曲，融资平台债务压力不断增大，存在一系列债务风险。

（三）配套法律法规建设较为滞后与执行力缺失

各种关于地方政府融资平台的政策制定固然重要，但是如果不上升到法律法规层面，其在实践中的执行力会大打折扣，因此我国政府重视相关法律法规的建设。2010年《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的“地方政府融资平台承担有限责任”，2015年《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》的“明确地方政府融资平台的独立法人地位”，2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》的“落实地方政府融资平台的市场化，厘清地方政府融资平台与政府的界限”，这些均对地方政府融资平台与政府关系的调试起到了积极影响。但相应的是我国目前地方政府融资平台相关法律法规仍然存在诸多问题。首先，法律法规建设滞后，《新预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于试行〈全面加强企业债券风险防范的若干意见〉的函》《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制，但是对于地方政府融资平台如何进行改制以及政府与融资平台关系如何协调等具体问题并未进行详细规定。其次，国家出台的有关法律法规对地方政府融资平台和政府关系调整的规定较为宏观，缺少便于操作的实施细则以及监督落实等配套措施。因此，尽管我国法律对地方政府融资平台的自治权进行了规定，但在实际操作中，由于政府行政权力的干预，执行力缺失等问题仍然存在。

三、关于完善地方政府融资平台与政府法律关系的几点建议

（一）角色调适：保持政府管控与地方政府融资平台自治合理的张力

为了平衡政府管控和地方政府自治之间的冲突，两者之间需要保持一种“必要的张力”。“张力保持”最早由库恩提出，主要观点是：“把对立两极联系起来而不割裂；使对立的两极互补而不互相排斥；在对立的两极之间保持微妙的平衡”。政府和地方政府融资平台作为两个不同的主体，二者之间的关系协调可以看做是对双方角色的调试。根据目前存在的风险，对于我国地方政府融资平台与政府系最理想的模式应该是“政府规制弱—地方政府融资平台自治权大”。

第一，从政府角色角度看，政府规制强弱不单单是量上的大小，政府更应该在职能方面简政放权，大力建设服务型政府。2017年5月下发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》旨在厘清地方政府和融资平台之间的关系，避免地方政府与融资平台纠缠不清的隐性风险关系。具体来讲，首先，规范地方政府的对外融资行为，列出政府负面清单，决不能透支地方政府信用，加强地方政府内部控制，明确终身负责制。其次，规范地方政府举债机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券的方式，地方政府及其所属部门不得以任何方式举债。最后，规范地方政府担保行为，推动地方政府由“隐形担保”向“显性担保”转化，将担保行为推向市场化操作。政府要在职能方面降低自身发挥的强势规制作用，让地方政府融资平台和政府都回归到各自的原始状态。

第二，从地方政府融资平台角色角度看，随着地方政府融资平台与政府二者关系的逐渐剥离，地方政府融资平台的自治权将不断增大。在银监会监管名单上，截至2017年6月30日，名单内共有11730家地方政府融资平台，地方政府融资平台在最近几年蓬勃发展，但存在的风险也越来越多。 从目前融资平台的财务状况看，其面临的主要问题是资产负债高，有息债务规模大和集中偿付压力大。政府担保角色的逐渐剥离，虽然赋予了地方政府融资平台较大的自治权，但也抽离了背后的担保人。在此背景下，地方政府融资平台自治权扩大的同时，也应该扮演好市场经营者的角色，让政府和融资平台关系的张力得到最大的释放。

（二）理论反思：完善地方政府融资平台的法人治理结构

第一，股东大会制度的完善。股东大会是全体股东聚集在一起决定公司重大事项、选举董事会和监事的公司机关，是一个公司的意思机关。就地方政府融资平台与政府的关系而言，地方政府作为融资平台的股东，政府权力的行使与股东会运作有密切的联系。首先，确保股东在位，建立有效的法人治理结构的关键，就是要使所有者能够在法人治理结构中有其位，也就是说，要是公司的出资人在用自己入股的财产所组成的公司法人财产承担公司的民事责任的同时，也能够有效的行使对公司的剩余控制权和剩余索取权。其次，限制大股东的权利，在地方政府融资平台中，地方政府往往持有大量股份，在公司拥有很大的权力，容易滥用自己的大股东地位损害小股东与公司的而利益。最后，保护小股东利益，包括参与决策权、转让权、监督权、知情权、收益权和剩余资产分配权等。

第二，董事会制度的完善。董事会负责公司的经营状况，因此地方政府融资平台治理结构构建应以董事会为中心。为此，必须采取以下措施：首先，将董事会职权列举式立法模式改为概括式与列举式相结合的立法模式，并且公司法还应授权公司章程做出规定。其次，缩减股东大会的权限，将其限定在任免部分董事、审批董监事报酬、审议利润分配方案、增员减资、合并分立终止及修改章程等方面，而将有关经营管理方面的权力移交董事会行使。再次，对股东大会和董事会之间的权力配置原则作出明确的法律界定，即股东大会只能行使公司法明确规定的股东大会职权，除此之外的其他职权，除非公司章程另有规定，概由董事会行使。

第三，监事会制度的完善。地方政府融资平台的法律地位不明晰，导致监事会形同虚设，因而，要加强监事会的监督职能，使之真正起到监督制衡董事会的作用。首先，监事会成员构成不合理，缺少精通财务法律的人，不能满足充分履行监督职责的需要。因此，要增加地方政府融资平台中精通财务法律的监事会成员。其次，完善监事的义务责任制度，促使监事尽心尽职履行其监督义务，从而从根本上改变“监而不事”的状况。

（三）法律完善：完善配套法律法规

第一，完善《预算法》相关规定。《预算法》被誉为“小宪法”，不能说没有道理。正如一切宪法都志在“限权”，遏制权力的嚣张与撒野一样，《预算法》也是为了遏制财税权力的嚣张与撒野，避免对国民的持续性伤害。对于地方政府举债问题，一味地“堵”是不行的，而是应该疏堵结合，构建以证券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行机制，完善《预算法》，让地方政府举债合法化、规范化、有限化阳光化，处理好当前地方政府债务中“黑箱”和“黑洞”问题。

第二，制定专门的平台公司管理办法。地方政府融资平台公司运营不规范的重要原因是我国还没有关于平台公司管理的统一规定，目前只有一些地方政府的规范性文件。制定地方政府融资平台公司管理办法，对平台公司的法律地位、权利、义务和责任等进行明确规定十分必要。现阶段由国务院制定关于地方政府资平台公司的行政法规比较符合实际。建议制定《地方政府融资平台公司管理办法》，统一规定融资平台公司的管理办法，提高法律位阶。