美国337调查中的反垄断争议评析

应品广 潘磊

美国国际贸易委员会（ITC）3月19日发布公告，决定终止碳钢与合金钢337案反垄断指控调查，这表明对中国钢铁的“337调查”宣告终止。

委员会裁定，原告要证明因被告的垄断行为而受到损害，因原告无法证明，所以不具有诉讼资格。至此，历经3年，中国钢铁企业在337调查案反垄断、窃取商业秘密、虚构原产地三个诉点全部胜诉，成功保住了近28亿美元的钢铁出口市场。

2016年5月26日，美国国际贸易委员会宣布对中国输美碳钢与合金钢产品发起337调查。本次指控几乎涵盖了中国对美出口的所有钢铁产品，调查对象包括宝钢、首钢、鞍钢等40家钢铁企业，中国所有大型骨干钢铁企业都在其中，这在中国遭遇的美国337调查案件中是前所未有的。

此次337调查案一出，商务部迅速通知中国钢铁协会和涉案企业，解答企业关于涉案产品和美方各项指控的疑问，指导协会和企业梳理评估相关法律事实和证据，鼓励企业拿起法律武器，积极开展应对工作。与此同时，商务部还积极通过高层访问、中美战略经济对话等场合向美国交涉，表达对此案的立场和关注。

此次调查法律指控之罕见、涉案金额之高、产品范围之广和被诉钢铁企业之多，在中国遭遇的美国337调查案件中前所未有。那么，关于此案来由、争议焦点、美国胜诉缘由及影响，本文作者做出了分析和总结。

一、案件回顾及争议焦点

2016年4月26日，应美国钢铁公司（United States Steel Corporation）的申请，美国国际贸易委员会（ITC）对包括宝钢、首钢、沙钢、武钢、鞍钢等在内的40家中国钢铁生产企业涉嫌实施价格卡特尔（反垄断诉求）、窃取商业秘密（商业秘密诉求）和虚假标注原产地（反规避诉求）的行为发起了“337调查”。这是美国首次对中国钢铁产品发起337调查。

337调查是根据美国《1930年关税法》第337节及相关修正案进行的调查，主要针对侵犯美国知识产权的进口行为以及进口贸易中的其他不公平竞争行为。一旦认定存在违法行为，ITC可以通过发布有限排除令、停止与禁止令或普遍排除令等方式禁止相关企业或产品进入美国市场。本案中，美国钢铁公司即要求ITC签发普遍排除令，禁止中国钢铁企业的碳钢及合金钢产品（Carbon and Alloy Steel Products）进入美国市场。

近年来，中国企业已经成为337调查的主要对象。但是，在337调查中援引反垄断诉求十分罕见。ITC上一次发起类似调查是在1978年，指控日本钢铁企业在美国通过“掠夺性定价”的方式销售钢铁产品。但是，当时的卡特总统撤销了ITC的排除进口令，实际上导致ITC最终未能行使反垄断管辖权。

在本案中，经过中国企业的一系列努力，ITC最终也在2018年3月19日签发命令终止了有关反垄断指控的调查。但是与上世纪70年代末针对日本的调查不同，此次是ITC主动终止调查，且理由是原告美国钢铁公司未能在本案中证明存在反垄断损害。因此，原告是否需要证明存在反垄断损害成为337调查中反垄断争议的核心焦点。

二、“损害证明”的不同标准

ITC是一个独立的、非党派的、准司法性的联邦机构，其基于美国《1930年关税法》第337节及相关修正案开展执法行动，有着独立于联邦法院的管辖案件与认定事实的权力。特别是在事实认定上，ITC可由行政法官及委员会独立审理案件，不受联邦地区法院法官或陪审团的影响。因此，本案在很大程度上关系到ITC处理反垄断争议是否可以自创规则，还是必须遵循联邦法院的司法判例。

在“不公平行为”的认定问题上，美国《1930年关税法》第337条并没有要求申诉人应对侵权行为造成的损害承担举证责任。申诉人只要提供证据证明应诉人在美国存在不公平行为，就可申请337调查，而无须证明是否存在损害结果。

但是在司法实践中情况并非如此。根据美国的司法判例，任何人主张反垄断违法必须先证明其受到反垄断法意义上的损害，并且损害与违法行为之间存在“密切关系”。这种密切关系通常被称为“近因原则”。在后续的司法判例中，美国联邦法院又提出了“直接购买者”规则对“近因原则”进行进一步解释，即要求反垄断原告必须是涉案产品的直接购买者，从而剥夺了“间接购买者”的诉讼资格。比如，终端消费者通常是涉案产品的间接购买者而非直接购买者，因此常常被认定为不享有诉权。

在上述案例中，美国钢铁公司未能证明其存在反垄断损害，而且其明确表明，若还能获得修改起诉状的机会，其也无法证明存在反垄断损害。同时，美国钢铁公司是中国钢铁企业的竞争者，而非出口到美国的碳钢和合金钢产品的直接购买者。因此，按照司法标准，美国钢铁公司显然不具有诉权。此外，为了防止ITC发布终止审查裁决，美国钢铁公司也曾提出，依据美国司法判例，对于价格卡特尔应适用“本身违法原则”，即原告只需要证明存在垄断协议，即可认定行为违法，而无须考虑协议的目的和效果。但是，美国司法判例中确立的本身违法原则只是减免了原告证明“对竞争的损害”的责任，并未减免原告证明“对自身的损害”的责任。因此，ITC最终还是依据司法标准认定原告不享有诉权。

三、总结与建议

本案深刻反映了美国反垄断法与337调查在保护对象上的差异。反垄断法旨在维护自由和公平的竞争，特定企业或行业是否受到损害并不是其关注重点。337调查的目的则是保护美国国内产业免受来自其他国家和地区的不公平竞争，其采取“禁止令”和“排除令”的救济方式，就是要保护本国企业不再受到进口及进口后销售的损害，因此其关注点更多集中于企业或行业本身。换言之，337调查更侧重于具体的企业或行业利益的维护，而反垄断法更多关注整体的市场竞争秩序和消费者福利。

美国是判例法国家，此次337调查反垄断争议的胜诉，无疑将成为今后中国企业在相关诉讼上应诉的重要参考。由于中国钢铁企业此前已经在虚假标注原产地诉点上胜诉，而原告美国钢铁公司已经撤销了窃取商业秘密的指控，参与应诉的中国钢鐵企业在本次337调查中全面胜诉。但是，在本案中，也有多家中国企业在已有应诉意向的情况下最终基于各种原因放弃应诉。

此次胜诉也在很大程度上有助于激励中国企业在337调查中积极应诉，维护自身合法权益。同时，中国企业也应当学会利用美国337调查和司法系统分散独立的模式，在不同的应诉情况下援引合适的案例进行积极抗辩。最后，中国钢铁企业在337调查反垄断诉点上的胜利，也将在很大程度上避免美国企业今后利用反垄断的方式进行滥诉，包括以此作为发动“贸易战”的手段之一。

编辑|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net