平遥古城现状及立法保护研究

张经纬

摘要：平遥古城具有多种多样的历史建筑类型，而且文化遗存非常丰富，具有非常浓厚的文化积淀，保存历史风貌方面也非常完整。然而受到一定的政策法规的制约，古城在管理和立法保护方面具有较大的压力，一定要集中职能进行进一步的规划和整合，并且将古城保护体制进一步的完善起来，发挥相关的作用，进行多元化投入机制的管理，通过立法等方式对责任进行明确，加强监督管理体制。

Abstract： Famous for its rich cultural relics， diverse historic architectures，and profound cultural deposits，the historic features of Pingyao ancient city are well preserved， and its management system is improving as well.However，owing to backward rules and regulations，its legislative protection and management tasks are becoming more and more cumbersome.In this condition，we need to make integral planning and centralize functions so as to form a scientific and comprehensive protective system and developing method for ancient cities.And we need to develop a diversified investment mechanism in all dimensions，strengthen responsibilities by legislation，and improve enforcement and oversight mechanism.

关键词：平遥古城；保护现状；立法保护

Key words： Pingyao ancient city；current situation of protection；legislative protection

中图分类号：TU984.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）27-0284-03

1 平遥古城保护与管理现状

1.1 历史风貌完整，文物丰富

古城主要由民居、寺庙、店铺、街道等共同组成，是一个非常庞大的古建筑群，而且平遥古城的整体城池特点鲜明，布局规范，在平遥古城的周围出现了我国历朝历代的各种珍贵文物，平遥古城墙是当前在我国当中非常完整的古城墙，在古城当中具有非常多的文物，而且这些文物的分布非常密集，在我国一些县、市当中是十分罕见的。

1.2 理体制逐步完善

平遥县自从上世纪90年代就进行了文物局的设置，对文物进行综合保护，另外先后还成立了古城消防站、园林绿化局、城市规划部门等与平遥古城保护相协调的职能部门，对古城的管理和保护更为明确，加强科学化的管理，尤其是在进行城市管理行政执法局的建立之后，进一步的集中改革了县城当中的城市管理行政处罚权，并且对平遥县治安管理大队进行改组，统一管理和规划古城的旅游市场，在2013年，山西省还专门进行了世界文化遗产平遥古城保护管理委员会的设立，负责对平遥古城进行全面的管理保护，并且对古城在专利保护过程中出现的问题进行协调和解决，形成一个全面立体的管理体系，让加强保护力度，这种体制在落实之后，能够进一步的为古城文化遗产的保护提供实际的落实。

2 平遥古城保护管理中存在的问题

2.1 地方法规内容严重滞后

平遥古城保护条例自从颁布以来，已经有了将近二三十年的时间，内容相对比较落后，很多条款与当前发展水平不相适应的，急需增加许多新的条款。

首先亟需调整保护的范围，根据保护条例当中的相关章节，保护范围仅限于一二三级保护区和绝对保护区以及其他一些周围位置，然后从古城当前的整体保护角度进行分析，这些范围不应该进行严格的划分，要一视同仁的保护古城的所有范围，让古城的完整性得以体现，其次，没有非常完整的保护内容，在保护条例方面没有对非物质文化遗产进行保护的相关条款，也不能对古城原住民的生活进行干扰的相应条款，由于平遥古城是活的古城，所以需要对百姓的日常生活和民居民宅进行保护，在保护条例方面，需要有针对性的进行相关条款的增加，第三，没有明确的管理主体，依照相关职能，平遥古城保护与管理委员会建立起来之后需要对平遥古城进行全面的管理和保护，然而条例当中没有对委员会的主体管理地位进行体现，由于委员会没有执法的权力，无法對平遥古城保护和管理的主要职能进行全面负责和贯彻，所以在保护条例当中一定要对保护职责进行细化。

2.2 违法成本低，法律法规落实不到位

平遥古城保护条例当中规定相关条款为擅自改造传统建筑需要恢复传统建筑原貌，并且停止违法行为，除以5千至2万的罚款。对于一些新建筑的，平遥县依照相关规范进行处罚，然而这个处罚从当前的角度看明显过低，无法震慑古城私拆等行为，另外在审批程序方面，处于分级审批的状态，一些文物需要县级文物规划部门进行审批，某些需要设计进行审批，某些需要国家级文物进行审批，根据这些规定严格进行审批，往往建设单位和居民会付出很大的施工时间成本，而且审批的难度非常大，所以很多单位和居民往往会选择直接进行局部维修而绕开审查，平遥县曾经先后收到三次相关的国家文物局颁发的督办函，对平遥县在法律法规方面的落实问题产生了质疑。

2.3 管理职能整合难度大

尽管平遥古城管委会当前的编制为正处级，然而没有相应的审批权，这也让他的管理职能进一步降低，管委会当前的职能只限于修缮古城以及票务管理方面，没有配备专门的监督人员进行监督，另外，由于没有相应的经验可以借鉴，也没有其他的案例可以学习，在职能行使的过程中，往往会出现古城和新城分区管理过程中意见不一，造成古城管理过程中的监督机制和机执法机制不完善等情况，对古城的管理和保护产生较大影响。

另外，在物质文化遗产保护方面具有较大的复杂性和困难度，从当前的角度进行分析，古城是一个活古城，具备了明显的社区、景区、保护区三区合一的性质。但是，在古城运营过程中由于居民与游客混杂在一起，造成了大多数景区与居民社区处在同一状态，公产与私产之间没有明显界限，根本无法区分公产与私产，从而给整个文化遗产的保护带来了严峻的考验，同时也对当地居民的日常生活造成了严重的影响，在各个方面的管理工作极难推进与落实。所以需要整合，否则就会出现相互推诿、多头执法的问题，造成一些监督不力、执法不严等情况的产生。

2.4 旅游景区管理难度加大

在国家旅游景区评级当中，平遥古城景区是5a级景区，又是非常重要的一个世界文化遗产，在平遥旅行的游客数量呈阶梯形增长，而在金钱效益的刺激之下，古城的居民往往会把自己的房产进行改建，变成民居客栈，甚至有些居民没有在部门审批同意的条件下，私自对房产进行改拆建，这种违法行为，一般情况下都在节假日赶工或者夜晚突击进行。通过病人、老人等进行阻挠执法，让执法人员的监督管理难度加大。

古城没有对灰色导游职业进行规范，在利益条件的驱使下，某些导游在没有导游证等条件情况下就进行了工作，他们不受相关法律的约束，由于是当地居民非常了解古城的建筑结构和文化，往往首先事先不会跟游客说是自己是导游之事，与游客进行攀谈和搭讪，对游客想去的地方进行了解之后，便与游客之间进行介绍。在到地方之后才会进行收费要求的提出，这时游客只能暗自叫苦，不得不为他们提供导游费，另外一些电瓶车的数量进一步增加，对游客参观古建筑的效果产生很大影响，在稍微比较宽阔的马路上载客电瓶车频繁出行，游客需要对自己的安全性进行考虑，严重影响了游览效果。

3 平遥古城立法保护建议措施

3.1 以保护为前提进行整体规划

在文化遗产保护和旅游开发两个方面，需要重视文化遗产出现的社会价值和文化价值。需要注意，平遥古城在发展文化旅游业的过程中，需要依托文化而这种文化遗产在旅游方面具有不可逆转性，如果破坏了这些文化资源，旅游资源也就不复存在，而且无法通过生态手段进行恢复，所以一定要以保护文化遗产为先决条件，进行旅游业的开发。

平遥古城是一个具有世界性价值的文化遗产，具有稀缺性的旅游资源，能够让文化旅游产业得到快速发展，并且对地方经济具有很大的促进作用，但是如果这种资源被破坏，就会对其资源价值产生较大影响，所以，一定要重视保护工作，只有保护平遥古城才能，进一步的保护人们的生态环境和历史文化保留相关的资源的价值性，让旅游业处于可持续发展的状态，在发展平遥古城的过程中一定要在不同时期进行多次规划，如果没有承接性和全局性的进行规划，则会出现劳民伤财，耗时耗力的问题，对古城的总体构架产生较大影响，另外，在古城规划的过程中，一定要注意全局性的进行规划，避免产生多次局部规划的情况，并且需要通过专业团队全面规划整个县城，不单单是城内，还需要规划周边的环境，在規划的过程中需要划分相关的功能区，比如说文化教育区、居住区、观光旅游区等，并且有针对性的进行保护。

3.2 建立科学完善的古城保护体系

平遥古城尽管已经成立了相应的管理委员会，但是这个管理委员会没有执法权，只是一个协调机构，没有专门的人员进行管理，而真正懂技术、懂业务的人员相对比较少，所以在实际管理过程中，依旧是文化文物局在对各项事务进行管理，不单单需要实施监督全县的文物保护工作，还需要全面负责平遥古城的日常管理保护利用，出现了职能叠加的问题，还让工作难度进一步增大。

要让管委会在综合利用古城全面系统保护方面发挥出应有的作用，并且做好相关人员的配置工作，对管委会和文物局的和属力度进行增强，将古城保护伞撑开，建立起一套全面有效的古城文化遗产保护制度，对古城保护过程中的关键性问题进行探讨和解决，让古城保护规划得到详细的制定，依照古城保护的具体要求对古城保护条例进行认真修订，并且对古城保护的体制进行明确，加强管理部门的职责，细化和处罚措施，让世界文化遗产的保护具有规范性、科学性、法制性。

3.3 全方位立法保护

笔者建议能够在保护条例当中将保护资金条款罗列出来，设立专门的财务预算对古城进行保护，对古城保护资金在年旅游收入当中的比例进行规定，对古城保护专项资金进行动态化的管理，在一定程度上让古城保护专项资金的落实得以实现，并且遵循取之于古城，用之于古城的基本原则，对古城文化遗产进行保护，并且全面摸底调查古城保护建筑的情况、位置等，进行数字化档案的建立，加强维护方案的设计，并且全面落实维修计划，对于古城文化遗产保护进行预警系统的建设，聘请有资质的单位以及权威专家共同进行评估勘察，进行抢修维护方案的制定，依照古城保护过程中古建筑维护的轻重缓急来将相关问题解决。

需要对古城保护的资金结构进行改革，必须形成多元化的投入机制，这就需要采取有效的鼓励措施来引导社会资金的大量投入。具体措施可以制定相应的鼓励规定，在文物维护方面，为了有效吸引社会投资，可以采取以奖代补等相关的手段，还可以通过募捐等方式来充分调动社会资金。利用社会和政府方面的多种手段来对古城进行保护，做到齐抓共管，人人有责，共同努力。

此外，在古城保护专项资金的规模方便，需要予以扩大，必须保证专项资金能够科学合理地支配，充分体现资金的使用效益，需要制定专门的管理办法，对古城保护专项补助资金的使用进行规范化处理，从项目申报资金、管理项目、验收评价等诸多方面进行细化，在制度上确保资金使用的规范化。

3.4 落实执法与监督机制

首先，必须加强古城立法保护工作，专门进行历史建筑保护条款的设立，对建筑的开发利用进行法律方面的规范化，另外相关职能部门一定要定期管理、维护、保养历史建筑。其次，必须不断提高执法的合理性与可操作性，依照历史建筑，充分保护最大程度保护的基本原则，避免出现一些模糊的表述内容，比如说一定的建筑控制地带、必要的保护范围等，第三，一定要全面对社会监督机制进行完善，古城在保护方面一定要将职责落实到人，对各职责人的具体职责进行明确。把使用监督修缮责任、消防管理等责任详细的落实到个人，并且公布相关责任人的信息在显著位置，加强社会的监督，让保护责任人更为公开透明。

4 结束语

总而言之，平遥古城在我国古城当中具有非常重要的意义，是我国汉文化在明清时代的体现，由于城池规格和文化古迹保存完整，能够向世界展示出我国在明清时期城市建设的历史风貌。2000多年的风雨飘摇当中，平遥古城历经各时期的战乱和建设，虽然在个别方面出现了一定的破坏，然而整体保存依旧较为完整，历史文化价值极高，所以一定要进行切实保护，加强平遥古城文化的留存。

参考文献：

[1]高明明.浅谈平遥文化遗产的保护利用[M].文物世界，2015 （5）：58-59.

[2]高详冠.平遥古城的原真性保护探讨[M].山西农业大学（社会科学版），2006（2）：211-213.

[3]邱晓翔.苏州古城的保护历程[J].城市与区域规划研究，2009（02）：1.