基于PPP模式的齐齐哈尔市养老机构融资方式探析

陈学千

[摘 要] 目前，我国正在逐步进入老龄社会，而齐齐哈尔市在所有城市中极具代表性。如何挖掘养老产业的市场前景，如何应对需求越来越大的养老产业是当前急需解决的问题。齐齐哈尔市养老机构中民营养老机构较公办养老机构而言空置率较高，而某些公办机构已经出现排队现象，两极分化的情况已经出现，PPP模式是基于政府和民间资本的合作伙伴关系，在提供公共产品和服务方面有着显著的优势，将PPP模式引入养老产业可以实现政府和社会资本的风险共担、利益共享和资源互补等目标。有社会资本管理营运、有政府部门提供扶持和监管将使得养老机构得到快速发展，从而促进养老产业的整体提升。

[关键词] 养老产业；PPP模式；齐齐哈尔

[中图分类号] F640 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）07-0035-03

一、概述

根据联合国关于老龄化社会界定的标准，齐齐哈尔市已经符合其标准的认定[1]。更重要的是，由于齐齐哈尔市经济发展状况等综合原因，齐齐哈尔市总人口呈现连年下降趋势，在流失人口中，青壮年占据了很大比例。总人口的流失，特别是青壮年人口的流失更加剧了齐齐哈尔市老龄化社会的发展，2017年底，齐齐哈尔市总人口达到570万，其中60岁以上老年人99.4万，占人口总数的18.1%。齐齐哈尔地处松嫩平原腹地，风景秀丽，景色宜人，于2011年被评为第十五个世界性老年友好城市，

齐齐哈尔市有着丰富的老年人口资源和优秀的养老自然资源。由此可以看出，发展养老产业对于齐齐哈尔市有着天然的优势。在养老产业体系中，目前有三种养老方式，分别是：居家养老，社区养老和机构养老，对于居家养老和社区养老，目前在齐齐哈尔市较为常见，机构养老尚未被广大市民普遍认可。但随着家庭结构小型化和空巢化现象以及青壮年人口的缓慢流失，机构养老的需求将会不断增加，鉴于此，本研究以公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式為切入点，对养老机构的发展现状以及PPP模式引入齐齐哈尔市养老机构建设的方式及可行性进行探讨，从而提升政府产业使用率和融资空间、以便政府更快推进养老机构及养老产业的发展。

二、齐齐哈尔市养老机构现状

目前，齐齐哈尔市养老机构中，民营养老机构较公办养老机构而言，空置率较高，而某些公办机构已经出现排队现象。由此可以看出，消费者对对于养老机构的选择上不仅表现在价格的选择，更主要的是基于对于政府的信赖和公办养老机构的品牌效应以及其更为完善的监管程序的信任感[2]。目前，在齐齐哈尔市养老机构领域，两极分化的情况已经出现，如何调节目前存在的两极分化情况，如何调整社会和政府的资源再整合，如何进行优势互补，已经迫在眉睫。

（一）养老机构床位数量不足

根据齐齐哈尔统计局年鉴显示，近十年来，齐齐哈尔市养老机构床位数与老年人口总数的比率在0.9%-1.2%区间徘徊，机构数量在2004-2013年间从126家上升到153家，老年人口数在2004年-2013年间从59.58万增长到99.36万，床位与老年人口比率从0.92%s升到1.82%，2014年后，社会资本在养老产业占比增加，床位数与老年人口总数比率显著增高，2013年-2017年，机构数量从91家增长到156家。然而相对于床位的增长率，老年人口的增长速率更大。预计到2020年，齐齐哈尔市老年人口将达到123万人，从长期需求来看，为了维持当前床位比率，齐齐哈尔市养老机构目前的床位数量还需大幅增加。由此可以看出，养老产业在我市有着广阔的收益前景，适合采用PPP模式已达到政府与民间社会资本的双赢局面。

（二）养老机构结构不合理

目前齐齐哈尔市对于养老机构床位数量尚未有明确规划，虽然齐齐哈尔市政府于2014年出台相关政策《鼓励社会力量兴办养老机构扶持政策》，鼓励社会力量加入养老机构中以增加床位数量，但仍然无法满足本地老年人口的需求[3]。据调查显示，由于公办养老机构申请数量过多，出现排队现象，社会养老机构位置偏远，周边环境、服务质量欠佳，使得一些需要进入养老机构养老的老年人无法得到妥善照料。与此同时，目前普遍存在的状况是养老机构更愿意接收自理能力完好的老年人长期居住[4]。以上原因导致了养老机构资源配置不合理，没有将其本身的资源有效的配置到需要的老年人身上。

（三）政府与社会资本需要协同合作

虽然齐齐哈尔市社会资本不断加入养老产业中，政府不断推出有利政策，然而随着老年人口的不断增加，“4-2-1”模式中中层人口的不断衰老，养老产业的需求将会不断放大。与此同时，养老机构产业不同于其他经济实体，它存在前期投入较多，人员数量需求较大，工作繁琐，回报周期较长等劣势，并且老年人口的消费观念导致了养老机构的收入情况不如其他针对中青年的经济实体，使得养老机构的运营难度显著增加。因此很多社会养老机构的实际经营发展情况不容乐观。据了解，齐齐哈尔市多数民营养老机构存在亏损现象，其主要原因是人力资源成本过高，场地租金持续增加，而由于政策扶持力度往往在直接资金供给方面不能满足需要，长期空床导致主营业务收入无法达到预计水平。而公办养老机构虽然在当前阶段没有资金压力，但却无法满足广大老年人的入住需求，扩大公办养老机构又将会对政府财政造成新一轮的压力，因此如何合理配置资源，有效整合公办和社会养老机构，如何运用公办机构品牌影响力提高社会机构入驻率，是摆在齐齐哈尔市养老产业面前的一道难题。

三、PPP模式

（一）PPP模式在我国的发展

PPP模式源于18世纪的欧洲收费公路规划项目，其主要内容是公共部门与私营部门进行合作，并且将合作贯彻到每一个环节中，其目的是建设社会基础设施和公共产品或服务。在我国，PPP模式首次应用到公路项目中是兴延高速公路，而随着PPP模式在我国的不断发展，其独特的融资和营运模式优点逐渐展露，使得其在各个领域得到广泛应用[5]。目前，我国大力推进PPP项目建设进程，相继推出四批次的国家级PPP示范项目，并且其落地率已超过八成。而在养老产业中，PPP模式也逐渐受到青睐，2016年3月份国办发布的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》[6]，其中有很明确的政策引导，于此同时，齐齐哈尔市也相继发布了相关政策鼓励社会资本投入到养老产业建设中去，这表明PPP模式在齐齐哈尔市已经有了生存发展的基本条件，如何引导，构建PPP模式在齐齐哈尔市养老产业中进行发展，是当前的首要问题。

（二）PPP模式分类

PPP模式的分类较多，目前在大类上分为外包类、特许经营类和私有化类三种，而在目前我国实际实施中，特许经营类使用较多。特许经营类有分为TOT、BOT、ROT、其他等。TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式主要的方式是将政府部门现有的资产以有偿的方式转让给社会资本或项目公司（Transfer），并由其负责运营、维护和服务（Operate），待合同期满后再将其资产和所有权交还给政府（Transfer）的一种运作模式。BOT（Build-Operate-Transfer）模式的特点是社会资本承担新建项目（Build）并且负责运营、维护和服务（Operate），待合同期满后再将资产和所有权交给政府的运作模式（Transfer），ROT（Renovate-Operate-Transfer）模式的特点是在TOT的基础上，对政府已有资产进行改扩建（Renovate）的运作模式[7]。

（三）PPP模式在黑龙江省的应用

截止2017年12月31日，根据财政部政府和社会资本合作中心发布的项目库信息中，全国共有135个养老产业项目应用了PPP模式，其中以BOT模式为主，而黑龙江省在养老产业方面也首次使用了PPP模式，其项目名为：黑龙江中医药大学附属第二医院哈南分院老年爱心养护康复中心二期A工程，其运营模式为ROT，其项目是在原有的中医药大学附属第二医院哈南分院和老年康复中心的基础上，扩建、改建为新的老年爱心养护康复中心[8]。本项目中，政府与社会共同出资、其中政府出资45%，社会出资55%，期运营合作期限为20年，预计完成时间为2020年1月。

根据PPP模式在我国的发展以及在黑龙江省的应用可以看出，其独特的运营模式和吸纳民间投资的融资方式正帮助其快速的加入到养老产业中来，因此，如何使PPP模式适应齐齐哈尔市的独特环境，如何把PPP模式纳入到齐齐哈尔市养老产业中来，是目前需要探索的问题。

四、PPP模式引入齐齐哈尔市养老机构的可行性

PPP模式基于政府和民间资本的合作伙伴关系，在提供公共产品和服务方面有着显著的优势，可以实现公共产业和非公共产业的优势互补和资源优化。将PPP模式引入養老产业可以实现政府和社会资本的风险共担、利益共享和资源互补等目标。有社会资本管理营运、有政府部门提供扶持和监管将使得养老机构得到快速发展，从而促进养老产业的整体提升。

（一）养老机构项目的PPP模式选择

基于齐齐哈尔市鼓励将关停的企业厂房，撤并的学习宿舍等政府闲置资产用于养老事业的政策特点，本研究提出采用PPP模式中的特许经营权ROT模式，及将政府已有的废弃不用厂房、校舍等资产交给民进资本进行改建、运营，当合约期满后交还给政府。其关于养老机构ROT模式流程图，如下图所示：

阶段一（改建阶段）：由政府部门向民间社会项目投资者提出招标需求，由民间部门参与投标，招投标成功后，将政府已有的资产按照签订的项目合同转移给中标公司，并由中标公司承担改造、改建作业。在此过程中，双方需签署相应合同，对改建范围、改建内容进行限定，同事确定改建和运营管理期限。与此同时，政府应根据签订的特许经营权及合同对项目提供相关政策补贴，具体可参照2014年出台的《鼓励社会力量兴办养老机构扶持政策》和其他相关政策。

阶段二（运营阶段）：有社会资本项目方聘任相关管理经营人员进行运营，由政府相关部门进行监督监管。主要监管内容为养老机构的收费情况、提供服务的质量和财政补贴使用情况，从而使得PPP模式能够稳步运营并逐渐扭亏为盈，取得经济效益。

阶段三（转移阶段）：当到达约定期限后，政府收回特许经营权，项目可由政府独立运营，也可根据情况交由民间资本继续运营。此阶段政府和民间部门应已收回成本，项目本身已产生盈利。

（二）PPP模式养老机构项目股权结构

合理的股权结构能够有效的提高项目完成效率，提高监管力度，加强公办养老机构的品牌效力对PPP模式的转移力度，同时有助于减少民间投资和政府部门的风险，增加老年消费者对项目的信赖程度。

民间资本中标者应占有50%以上的股权，基于在整个PPP模式中，民间资本完成了整个企业运营环节，50%以上的股权有利于发挥民营企业的管理优势，切合市场变化，有效加快养老机构项目的改建、运营和发展。政府虽然占有不足50%的股权，但基于原有资产属于政府、期限结束后项目资产归政府所有，因此政府需要对项目本身进行监管，不仅对项目的盈利能力进行有效监控，更应在宏观上对养老产业的发展进行把控，以使得应用PPP模式的养老机构项目对齐齐哈尔市养老产业的发展有积极的促进作用。

（三）ppp模式存在的风险

基于PPP模式的养老机构项目涉及到了政府部门、民进资本方以及老年人口市场，本模式主要在政府干预方面、民间资本方营运方面、市场方面存在风险。

对于政府方面，由于政府对于其在PPP模式中所处地位以及运作缺乏经验，政府的相关决策干预会对PPP项目造成风险。除此之外，由于政府审批手续繁杂，相对于灵活的民间企业管理而言缺乏优势，在PPP模式中，容易处于被动的一面，在项目管理过程中，政府的审批速度往往会拖慢项目的决策速度，使项目不能顺应市场的变化从而产生风险。

对于民间资本方面，由于其主要是以营利为目的，在运营过程中会产生违背公益性原则的风险，例如，当前民间养老机构更倾向于具备完全自理能力的消费者，而拒绝无自理能力的消费者入住。一旦此风险出现，不仅对于PPP模式移植过来的公办品牌影响力造成损害，也不利于PPP模式在齐齐哈尔市的广泛应用。

对于市场方面，存在PPP项目收益低下或亏损的风险，虽然齐齐哈尔市养老产业有着完善的市场需求和充足的老年人口基数，但如何引导老年人口的养老意识，从空巢居家养老转变到机构养老，仍是目前需要解决的问题。

五、结语

通过利用ppp模式的优势，缓和养老机构目前的两极分化趋势，同时能够更加合理的使用政府资源，并使得民间资本能在基础设施建设中得到发挥。PPP模式的优势在于能够盘活政府闲置资产，提供民间资本投资渠道和提供就业岗位，从而达到多方共赢的效果。从经济角度促进养老产业的规范发展，使得齐齐哈尔老年人老有所居、老有所乐，共建新时期的国际老年友好城市。

[参考文献]

[1]孙娜.中国老龄产业有效需求研究[D].天津工业大学，2017.

[2]邢文会.郑州市养老机构发展现状初探[J].北京城市学院学报，2014（05）：24-28.

[3]罗亚洪.齐齐哈尔市城市社区养老服务问题研究[D].哈尔滨工程大学，2015.

[4]马艳珍.北京市老年人机构养老需求及其影响因素研究[D].首都经济贸易大学，2015.

[5]张晓波.PPP模式高速公路特许定价模式研究[D].西南交通大学，2016.

[6]王占坡.利用存量房地产建设平价养老机构的设想[J].中国房地产，2017（21）：58-64.

[7]王洁.浅谈PPP模式下金融服务的机遇与挑战[J].经济研究导刊，2015（16）：106-109.

[8]陈亚平，王智博，杨彬.中医药大学附属医院助力养老事业的可行性战略探讨——以黑龙江中医药大学附属第二医院为例[J].中国社会医学杂志，2017，34（1）：4-6.

[责任编辑：赵磊]