PPP模式的融资风险及应对策略探析

毛祎多

[摘要]改革开放以来，随着经济社会的快速发展，人们对公共基础设施的需求逐渐升高，给我国财政带来了巨大的压力，PPP模式的兴起和应用对于促进政府职能转变、缓解财政压力、推动我国公共基础设施建设有重要的作用。但是PPP项目通常投资大、周期长，项目运行过程中存在一定的风险，因此，充分认识PPP融资模式的风险，并采取科学有效的应对策略，有助于PPP模式的广泛推广和应用。

[关键词]PPP模式 融资风险 应对策略

上世纪九十年代，PPP模式在西方发达国家兴起，并广泛的应用于公共基础设施建设中，这种以参与方“多赢”为合作理念的融资模式可以充分发挥各方优势，实现项目收益的最大化，在各国得到了广泛应用。我国PPP模式起步较晚，在融资过程中面临一定的困难和挑战。如何正确的认识PPP融资风险并采取合适的应对策略是本文重点研究的内容，详细如下。

一、PPP模式概述

PPP融资模式即是公私合作（Public Private Partnership）融资模式的简称，一般是指政府和私人企业通过合同的方式明确双方的权利和义务，并在此基础上建立起来的一种合作式的伙伴关系，通常应用于大型公共基础设施建设中，尤其是城市轨道交通设施建设中。PPP模式可以有效的促进政府和私人企业实现互惠互利，其中政府给与私人企业经营权和收益权，私人企业提供初始的项目建设资本。PPP模式可以充分发挥各方优势，形成政府监督、企业运营、利益共享和风险共担的良好局面，共同推动公共设施基础建设。

PPP模式融资与传统债务融资等方式相比，具有如下的优点：首先，PPP模式融资期限较长，降低了期限错配风险，其中私人企业作为资金提供方，在经营期限内，通过政府补贴和项目营收收回初始投资并获得一定的收益，这样的营收方式可以使融资期限与项目期限基本匹配，大大降低了再融资的压力；其次，与传统政府通过银行、债券等渠道参与公共项目的融资方式不同，PPP项目中政府不是融资主体，不直接承担风险，私人企业作为融资主体，通过自有资金、债券等方式进行融资，直接承担风险；第三，在政府和私人企业共同承担风险的基础上，通过保险等方式轉移部分风险，并根据参与方的实际抗风险能力，优化分配，分散降低各方的风险，有效的提升了整体抗风险能力。

可以看出，PPP模式不仅可以有效的减轻政府的财政压力，也能减小私人企业的投资风险，因此，大力推广PPP模式是我国经济社会发展的必要需求，有助于支持国家的现代化建设。此外，PPP模式的低风险发展思路鼓励更多的社会资本和私人企业参与到项目建设中，有助于提升公共建设服务的质量和效率。PPP项目在西方发达国家兴起以来，逐渐成为政府实施多主体合作的首选模式，其中，英国、加拿大、澳大利亚等国取得了较好的实践效果。其中英国的PPP模式历经PF1和PF2两个阶段，PF1项目主要涉及医疗、国防、教育、交通等领域，主要由公共授权当局、私营企业、第三方资助等三部分构成，虽然项目过程相对漫长，但是融资回报率高达30-70%，市场投资额度占到政府固定资产投资额的1/10，PF2项目与PF1的不同之处在于政府可以参与部分本金的投入，有效提升了采购效率。PPP模式在英国的成功实践，有以下几方面的因素，首先是政府有完善的法律体系，为项目实施营造了良好的法律环境，其次，政府有严格的监管机构，对PPP项目进行规范管理，第三，有完善的社会监督评价体系，第四，英国政府采取了有效的支持和鼓励机制，为项目的实施保驾护航。与之相对应的是PPP项目在我国存在着观念过时、相关法律法规不完善、管理资源不足等问题。

二、PPP融资风险分析

一般情况下，PPP融资模式下的公共设施建设通常具有投资体量大、期限长、风险多发等特点，并且遇到突发风险时通常没有固定的参考解决模式，即不可复制性。此外，融资风险在项目运行的不同阶段，面临的风险种类不同，比如，在项目整个过程中包括立项、融资、建设、运营等各个环节，政治风险、金融风险长期存在，在项目运行的某个特定阶段内，存在竣工风险、营运风险，这些风险增加了PPP项目运行的不确定和不可预测性。通常来说，PPP融资风险可以分为总体风险和基本风险两大类。

（一）总体风险

总体风险一般由私人企业与政府签订协议中规定的具体细节引发，一般可以在协议签订前开展风险分析或者对协议进行适当修订等方式进行控制缓解，根据诱发因素的不同，可以细分为商业风险、政策风险、法律风险、项目审批风险、不可抗力风险等。其中，商业风险主要是货币兑换、汇率波动、利率变化、货币通货膨胀等诱发，这些风险的产生会对整个项目的运行产生影响，并最终影响股东的利益，值得注意的是汇率风险通常发生于国际合作的基础设施项目中。政策风险常发生在PPP项目实施的过程中，由于国家政策突然发生改变，对项目的继续运营以及参与各方的利益产生重大的影响，增加了项目连贯性实施的难度，因此，在政策不稳定的情况下，作为投资方的私人企业可以要求更高的投资回报率作为承担政策风险的补偿。法律风险会对项目运行的合法性、收益率等带来一定的影响，这类风险常发生在项目实施过程中，由于法律颁布、实施、修改等操作引发，该类风险的避免需要政府采取一定的保护性措施。项目审批风险主要由人为因素诱发，比如提交申请材料过于草率造成材料无法修改，或者缺乏环境方面的调研，造化项目因环境问题无法通过审批等。不可抗力风险会给参与各方带来不可估计的损失，造成项目无法在协议期限内完成，比如地震、洪水、战争等。

（二）基本风险

基本风险通常放生在项目运营、收益过程中，可以进一步细分为完工风险、市场风险、开发风险和运营风险。顾名思义，完工风险常发生在PPP项目后期，由于无法按时完成工程项目或者已完成的工程项目无法满足使用的需求造化债务无法偿还。市场风险也常常发生于项目后期，由于不契合市场要求或者由于市场竞争等因素导致项目收益无法达到预期，造成债务无法按期偿还。开发风险则发生于项目运行前期，私人企业花费一定的资金开展竞标行为，但是由于中标失败，导致企业利益受到损失。运营风险会受到技术、管理等多种不确定因素的干扰，需要参与双方共同承担后果。

三、PPP项目的风险应对策略

尽管PPP融资模式在实际中面临着多种风险，但是通过借鉴国外成功经验，针对风险采取有效的应对措施，就能够充分发挥PPP模式在公共基础设施建设中的优势作用，更好的服务我国现代化建设。为有效的规避融资风险、促进PPP项目的运行，要求政府和私人企业能够以大局为重，在保证各方利益不受损失的前提下，将风险转给抗风险能力强的一方，具体来说主要有以下几点：首先，商业风险方面，要求政府给与参与合作的私人企业以一定的保证，才能吸引更多的企业参与到PPP项目竞标中，具体的保证措施可以是承诺固定的投资回报率、规定延期还款的补偿标准等；其次，在政策和法律风险方面，要求政府给予私人企业以一定的政策保证，并制定详细的法律法规保证私人企业的利益，保证政策的透明化，最大限度的提高私人企业的积极性，即政府的政策法规和特许经营权给予私人企业以一定的支持，尽可能避免官僚主义等人为因素的干扰，从而规避政策、法律风险对项目连贯性实施的影响。当前，我国部分城市相繼出台专项法规，保证拥有城市轨道建设经营权的私人企业得到法律保证，保证了经营规范化，有效避免了政策变更的影响，大大提高了相关企业参与的积极性；第三，在项目审批方面，为尽可能的规避人为风险，在提交批准申请之前，私人企业需要根据审批标准做好质控，对相关材料进行多次检查，避免人为因素造成材料疏漏，尤其是对环境影响等因素做好详细的调研，保证审批通过；第四，在不可抗力因素方面，要求私人企业做好一定的防范准备，对项目运行中的关键环节购买保险，将不可抗力风险降到最低；第五，完工风险方面，政府在招标过程中应该加强对承包商的评估，充分了解私人企业的经济实力，确保项目能按时完工，将完工风险降到最低；第六，在市场风险方面，私人企业在参与投标前，对市场需求、发展前景等市场因素做好充足的调研，避免项目完工后收益不佳的现象；第七，在开发风险方面，政府方面需要提升审批效率，将参与投标企业的损失降到最低，私人企业需要做好投标前的调研论证工作，谨慎投标，提升自身实力，提高中标率；第八，在运营风险方面，技术上要求私人企业做好规划设计，仔细检查建设施工细节，保证施工质量，管理上私人企业应该创新管理理念，完善风险预警和风险控制机制，并将风险预防的理念贯穿到项目管理的每一个细节中。

四、结语

近年来，PPP项目随着我国现代化建设空前繁荣，尤其是在公共基础设施建设方面。在政府资金无法满足社会基础设施建设的情况下，这种公私合营的PPP融资模式充分发挥了各方优势，极大的促进了国家基础设施建设，并且逐步形成了政府监督、公私合作、风险共担的多赢合作模式。但是风险与优越并存，与西方发达国家相比，PPP模式在我国起步较晚，在项目运行实施过程中仍然面临着一定的风险。面对这样的情况，政府和私人企业应该深入分析PPP项目中存在的风险，制定科学合理的应对策略，最大化的规避风险，保证项目高效完成。