从能源环境问题的视角看气候变化时代的中国能源法

陈恩

[摘要]在《联合国气候变化框架公约》中，气候变化专指因人类活动直接或间接引起的气候变化。虽然，引起气候变化的原因有很多种，既有自然方面的原因，也有人类活动的原因，但是，普遍的结论是：人类活动是20世纪中期以来全球气候变暖的主要原因，且这种影响的可能性会越来越大。随着时代的发展，能源问题不再单纯只是能源领域的专门性问题，出现了能源领域的复合型问题，即能源环境问题。本文以能源环境问题作为切入点，在分析国际能源法在气候变化方面的立法经验以及相关要求的基础上，为中国《能源法》（征求意见稿）中该如何应对气候变化提出法律建议。

[关键词]能源与环境 气候变化 能源法

一、中国能源环境法律问题的现状

中国的环境污染以及能耗问题，面临着国内和国外的双重压力，在国内，随着公众环境权利意识的觉醒，对生存环境的要求不断提高；在国际社会，中国是《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》的签约国，国际社会要求中国承担减少温室气体排放量的国际义务。因此，必须妥善地解决环境问题和能源消耗的矛盾。

能源环境问题已经成为制约我国经济健康发展、社会稳定、提升国际竞争力的阻碍因素。环境污染问题在很大程度上与能源开发、消费有密切的关系，能源开发程度、能源利用效率、能源消费过程中对环境造成的负面影响都制约着环境友好型社会的建立。基于能源与环境问题的关系，在气候变化的背景下，不论是修改前的可再生能源法还是修改后的可再生能源法都没有将气候变化问题纳入其立法内容的范围，如今的大气污染问题不仅仅是从大气污染上防治，更需要从源头上即能源结构上进行有效的调整和治理。应当把环境目标融入到所有的能源活动相关的立法中，能源法律制度的生态化变革需要通过能源法与环境保护的精神相融合来实现。能源法也将承担起保护环境的责任。

二、中国能源基本法在气候变化背景下的生态化进程

（一）能源基本法应对气候变化的制度功能

我国于2007年公布了《能源法》（征求意见稿），在该征求意见稿中，在能源战略与规划制度、能源开发与加工转换、能源节约、能源科技促进等制度中都对能源生态安全和能源可持续发展有关注。该征求意见稿中设计的能源清洁利用、清洁能源和替代能源的开发、能源节约、生态环境补偿、以及与环境保护相关的财税政策等等，都体现了“能源与生态协调发展”的理念。能源基本法的制定实施，对解决能源消費增长与经济增长、能源供给与能源安全这两大矛盾有重要意义。

（二）中国能源基本法在气候变化背景下存在的问题

在可持续能源思想的指导下，我国能源法的立法呈现生态化趋势，更加兼顾能源生态安全、清洁、环境友好、分配公平，并且符合中国国情的生态化能源法律体系正逐步建立起来。

《能源法》（征求意见稿）第五条规定：国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳经济开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。该条反映了我国立法者已经意识到能源对气候变化的影响，但是，从意见稿的整个篇幅来看，该征求意见稿仅仅规定了这一原则性的条款，并没有具体的条文与之呼应，下文并没有对如何应对气候变化提出具体的实施办法。因此，在《能源法》（征求意见稿）中，能源与气候变化问题还是没有得到充分的重视。

在我国，有学者提出要在《能源法》中设立专章规定“气候变化”，笔者对这个观点持否定态度。《能源法》有承担环境保护的功能，但是，它的本职是为经济社会提供动力和能量。能源立法的任务之一在于，如何平衡能源发展与环境保护这两个价值的关系，这一任务的实现需要通过《能源法》与环境保护相关的理念与法律相互融合、衔接来实现。因此，要实现能源与环境价值的平衡，应当在能源法基本法中，将环境保护法律制度中的静态环境保护制度落实在不同的能源动态活动。大多数能源活动与经济相关，经济活动的特性决定了能源活动的动态性。由于能源所造成的环境问题大部分是在能源动态活动中产生的，因此，如果能够在能源动态活动中落实好环境保护工作，那么就能在最大范围内减轻能源对环境产生的不利影响，减缓气候变化的问题。

（三）气候变化背景下对中国能源基本法的几点法律建议

要真正实现能源的可持续发展就必须把能源发展纳入到与资源相适应与环境相协调的轨道把保护资源与环境作为能源战略的重要组成部分，应对能源环境问题是能源法必须思考和解决的问题，要站在能源的角度研究能源环境问题。具体的建议有以下两个方面：

1.在法律原则方面

在法律制度安排中，要充分体现和贯彻能源环境保护与应对气候变化的基本理念。

（1）促进能源结构合理原则。促进能源结构合理是要调整能源结构，在化石能源方面，要逐渐减少对化石能源的依赖；在新能源和可再生能源方面，要大力支持和鼓励开发和利用新能源和可再生能源，并且，逐渐提高新能源和可再生能源在能源结构中的比重。近年来，随着国家对环境保护的重视，石油、天然气、水电等其他能源在能源消费总量中的比重逐渐上升。可再生能源是重要的战略替代能源，对改善能源结构、保障能源安全、保护环境、减缓气候变化具有重要作用。未来中国的能源发展趋势将会是努力以新能源和可再生能源代替传统能源。

（2）能源环境责任原则以及能源生态补偿原则。能源环境责任原则是能源法律关系主体对其在能源生产和其他能源活动中所造成的环境污染和环境破坏，承担治理污染、恢复生态环境的责任。众所周知，大规模的能源开发活动，会造成水土流失、植被破坏、生物多样性减少等环境问题，直接破坏区域生态环境。大量的化石燃料的消费使得气候变化现象越来越明显，极端天气的次数和破坏力也在增加。同时，在确立能源环境责任原则的时候，应当注意与能源生态补偿制度的结合，即在具体的能源制度中要明确规定污染者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿的责任。能源开发利用者在开发能源的过程中有妥善保护环境的义务并且按照国家的规定承担相应的经济补偿责任。

（3）能源公众参与原则。能源公众参与原则主要是指社会公众有权利通过一定的途径或者程序，了解或者参与能源公共事务的开展以及能源消费和利用所产生的影响和变化、甚至是能源重大事务的决策环节，使得能源决策能够符合大众的切身利益。在气候变化的背景下，在能源基本法的具体制度中，应当对气候变化领域的教育、宣传事务以提高公众应对气候变化的意识等相关措施加以明确规定，使社会公众充分认识气候变化可能造成的危害，使能源相关企业充分理解发展清洁能源、提高能源利用效率对减缓气候变化的重要性，争取社会各个方面的力量的支持和配合，为我国进一步完善能源结构创造更为有利的条件。

2.在制度设计方面

《能源法》要贯彻实施能源可持续发展战略，注重规则的可操作性。一些鼓励性、倡导性的法律条款，在时机成熟时，要制定具体的制定或配套的单行法，以提高条款的执行力。

（1）生态环境保护相关制度。为实现环境保护，能源基本法应当引进生态补偿、环境影响评价等生态化制度，在气候变化的背景下，温室气体排放种类和数量应当成为评价和决定能源建设项目和能源规划是否符合“能源与生态协调发展”理念的重要考核因素，在能源开发利用的动态活动中，必须将环境影响评价制度纳入能源开发利用的不同环节，实施严格的环境影响评价制度以及责任制，保障具体制度的贯彻和落实，这将有利于从源头降低能源项目和规划对气候变化的不利影响。

（2）節能减排的科技创新制度。鼓励技术创新，要加大在应对气候变化方面的科学技术的专项资金支持。可以将《能源法》（征求意见稿）中有关减少温室气体排放的能源技术界定为“应对气候变化技术”，并通过国家认定和资金保障等措施对“应对气候变化技术”加以支持。这将有利于我国在应对气候变化的能源技术上开展专项的自主研发和创新，也有利于与国际环保组织以及有关国家和地区开展应对气候变化的技术交流。

（3）节能减排的国际合作制度。我国是《气候变化框架公约》以及《京都议定书》的签订国，应当以《气候变化框架公约》以及《京都议定书》作为指引。2012年，中国开始履约《京都议定书》，如果我国的能源结构调整效果不明显，二氧化碳排放量居高不下，那么我国有可能在履约过程中面临一种非关税的贸易壁垒，面临碳税等方面的制裁。我国在气候变化问题上，还有许多棘手的问题需要解决，所以，要解决这些问题，一方面要引进国际环保节能技术，对于世界上已有的先进成熟的环保节能技术，中国可以加大引进力度。另一方面，要积极参加国际环保节能技术的合作研发。