PPP参与河北乡村旅游开发的路径选择

刘在磊 王明吉

（河北师范大学商学院，河北 石家庄 050024）

PPP即公私合营投融资模式，是地方政府投融资模式的一种，主要解决的是地方政府财政资金不足的问题。将PPP与河北乡村旅游相结合，可以有效打破长期以来乡村旅游传统的融资模式，为之融入新的活力与发展动力。2015年起，河北省政府就颁布系列政策支持和发展PPP模式参与河北乡村旅游的建设。要切实将政策落到实处，还需要我们加强对法律制度的规范和风险因素的防范，完善相关专业团队的建设。优选PPP的开发路径，对于我省乡村旅游建设具有十分重要的现实意义。

一、PPP参与河北乡村旅游开发的现状

（一）系列政策出台扶持PPP参与乡村旅游

2017年5月3日，农业部印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，旨在促进引导休闲农业和乡村旅游持续健康发展，加快培育农业农村经济发展新动能，壮大新产业新业态新模式，推进农村一二三产业融合发展。其中明确提出，要创新融资模式，鼓励利用PPP模式等方式，引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。早在2015年11月河北省为贯彻落实中央精神、促进旅游投资与消费，为营造良好的旅游投资与消费环境、提升人民生活品质，提出《河北省人民政府办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的实施意见》。其中第八条明确指出在创新旅游投融资方式方面，针对目前河北省旅游投融资难的问题，要引入和开发切合实际的新型金融工具、推广运用PPP投融资模式，并支持旅游企业扩大融资规模。其中第五条指出将乡村旅游开发与美丽乡村建设、扶贫开发、ppp融资模式相结合，以市场为导向进一步提升乡村旅游产品吸引力，配套乡村旅游公路、营地、购物等旅游公共基础服务设施。

由此可见，政府旨在借力PPP模式发展和促进河北省乡村旅游，推动农村经济的快速发展，同时，政府在公共产品供给思路开阔也使得PPP模式如鱼得水，更好的在河北省乡村旅游这个新经济增长极中结合应用。未来农业PPP投资将迎来重大机遇，也将进一步助推河北乡村旅游发展。

（二）投入资金及项目数量可观

截至2018年1月31日，财政部政府和社会资本合作中心（CPPPC）网站显示河北省PPP入库总项目269个，项目数量在全国排名第11位，占全国比重4%；项目投资金额总计4461亿元，投资金额在全国排名第12位，占全国比重3.9%。其中在行业分布情况来看，已落地的河北乡村旅游项目为3个，占河北省PPP总入库项目的1.2%；项目投资金额总计17.6亿元占项目总金额的0.4%，由图1.2.1所示。同时较全国而言，河北乡村旅游项目在全国排名第18位，占比0.9%。

图1.2.1 河北乡村旅游在PPP项目行业间占比分布

由数据统计可以看出，河北省PPP乡村旅游开发还处于发展初级阶段，项目数量和资金占总体PPP项目行业间比重不高。但不可否认的是，乡村旅游业正在成为PPP项目的新宠。据了解国家发改委第三批推介项目中，乡村旅游项目较前两批有所增加，从地区而言，河北省PPP项目第二批就第一批明显增加。目前，河北省乡村旅游正在迎头赶上，同时，我省乡村旅游挖掘潜力巨大，如粮画小镇、鸡泽辣椒、馆陶小镇等。所以，做好河北乡村旅游与PPP项目的结合，将会为河北经济带来新的增长极。

（三）项目完成程度有限

截至2018年1月31日，从财政部政府和社会资本合作中心（CPPPC）网站公开数据来看，河北乡村旅游PPP总项目13个，已进入执行阶段1个，项目资金约为57900万元；采购阶段1个项目资金约为103000万元；准备阶段1个，项目资金约为19800万元，其余10个项目均为识别阶段，由图1.3.1所示。

图1.3.1 从资金角度看河北PPP乡村旅游项目完成程度(单位:万元)

在国内，PPP项目与乡村旅游相结合的成功案例屈指可数。PPP参与河北乡村旅游开发的完成程度也基本符合国内现状。同时，河北省乡村区域交通，环境维护，垃圾处理和水资源处理等方面基础设施存在滞后性，导致了PPP参与河北乡村旅游实际应用过程中需要解决一系列相关的配套设施问题。总而言之，其有着推广案例多，落地案例少，资金规划比例高，实际投入比例低的特点。

二、PPP参与河北乡村旅游开发的问题

（一）PPP项目落地难

在我省一系列政策的沐浴下，旅游业近几年持续走热。但是，PPP与河北乡村旅游开发的结合却显得凤毛麟角，鲜有项目马上落地。PPP项目中社会资本的目的在于盈利，其更愿意在交通运输和市政工程等政府付费和收入稳定的刚需项目中运营。作为乡村旅游业，收益存在着很大的不确定性，如果经营得好，社会资本赚的盆满钵满，如果经营的差，门可罗雀。这导致了社会资本在投入初期就要承担着很大的风险。乡村旅游业初期投入资本金额大，在乡村缺少有实力的投资者，不仅如此，往往其还需要持续不断的投入，难以短期收回投资并且获利。张家口蔚县的负责人表示，该县的乡村旅游资源若交给社会资本开发，初期建设包含公测，停车场，观景设施等。一系列投入高达近10亿元，对于普通的投资者而言很难介入。在加之后续景观的开发，所有投入资本预计不少于30亿元。若将这些资源拆分交给不同的社会资本共同开发，又很难对各部分旅游资源进行评估，同时政府土地指标，水电资源的协调供给不足，导致了PPP参与河北乡村旅游落地难。

（二）易产生较高的PPP风险

客观而言，任何项目的运营都存在着一定的风险，风险和收益存在着天然的矛盾。但作为社会资本的投资者，其更习惯的去关注高收益，而忽略了PPP参与河北乡村旅游中存在的高风险。目前，在乡村旅游的开发过程中，为了吸引社会资本进入，融资者对项目风险，以及风险类型，风险大小等都把关不严，特别是景区缺少融资风险预警机制，一旦PPP融资的某个环节出现偏差，将给乡村旅游景区带来毁灭性的灾难。地方政府PPP融资本质上是运用区域现有的或未来的财政资金，吸引社会资本为区域集体利益的“非盈利”项目进行融资，但是乡村旅游业具有逐利性，就会带来更多的风险。例如地方投资的乡村旅游项目获得超额利润，将会导致地方政府债务风险，甚至发展成区域的金融风险。同时，若资本无法得到回流，将会导致政府信用风险，使投资方和融资方皆受到损失。

（三）运营及管理缺乏专业性

一般而言，采用PPP模式是由于政府受自身财力条件的限制不能单独完成某项项目，亦或是政府缺少项目运营管理的基本能力，通过让渡项目经营权大量吸引社会资本进行专业的投资，运营和管理。一方面政府看重的是社会资本的财力，另一方面更是看中专业的管理和运营能力。尤其是具有PPP运作的专业团队，保障PPP在后续运营过程中顺利的进行，并具备偿还债务的能力。但就现实而言，目前专业的投资管理团队还十分缺乏，就算PPP模式为乡村旅游成功引入了资本源，如果不规范后续经营，建立专业的运作模式，很有可能造成一大批乡村旅游业无法回收资本，虎头蛇尾的现象。目前，PPP在河北乡村旅游的开发中，人才建设滞后，缺少专业的旅游景区投资人才，运营人才，解决好这一问题直接关系到河北乡村旅游采用PPP模式的进展。

（四）政府职能不清且存在诚信缺失

在PPP与河北乡村旅游开发中，尽管合作协议规定了双方的权利，义务与责任，但是由于缺乏第三方的监管机制和法律制度，政府在具体项目的投资和运作中仍会出现既承当裁判员又当运动员的现象。若政府对投资人信用违约，将会为项目收益带来直接伤害。虽然目前政策对PPP参与河北乡村旅游大力支持，但是地方政府在行动时就有可能违背这一意愿，其在需要投资时就鼓励社会资本进入，一旦不需要就不愿继续合作，或者变相改变政策，促使社会资本退出。同时，为了引入社会资本，政府初期都会承诺比较好的补贴和需求保证，但是遇到实际问题是往往无法兑现，项目失败会成为必然。就现在而言，由于我省的PPP乡村旅游介入少，项目开发还出与初级阶段，以上的问题还没有大规模显现，但不可不防患于未然。

（五）缺乏相关法律制度

目前，PPP相关法律法规还没有规范，有关法律缺失，其为未来社会资本的经营运作蒙上了一层阴影。河北乡村旅游产业最初以来依靠的都是传统融资模式，如政府投资，银行贷款，资本经营和外商投资。PPP模式参与其中，短时间内依旧缺乏国家层面的法律制度，有的只是整个法律体系中位阶较低的部门规章及地方规章和其他规范性文件。横向来看，法律制度地域差异较大，不利于在各个地区具体实施，从纵向来看，现实中签署文件的制定大多是由政策推动，而后续政策修改又比较频繁，从而致使前述的内容也频繁变动。此外，由于前述文件在指定的过程中就缺乏完整有效的法律监管，很多文件内容就已经掺杂了相关制定部门的意志，甚至偏离法律和行政法规，这些都使得民间资本在参与河北乡村旅游的开发中承担额外的成本及风险，不利于PPP参与其中的发展。例如，政府在河北省石家庄市灵寿县“水库度假营地”项目中，政府允诺污水处理，土地规划和水电资源分配的长期文件，但由于缺乏相关法律法规的制约，很难保证此类文件是否在今后长期保持有效，这就阻碍了PPP模式中社会资本的介入。

三、PPP参与河北乡村旅游开发的优化路径

（一）多方社会资本组成联合体

目前，PPP参与河北乡村旅游项目周期长，前期投入大，很有可能需要持续性投资，这些现状都阻碍了社会资本的进入。很多企业仅靠一家很难完成整个乡村旅游项目的投资，还有的企业有钱没能力，或者有建设能力没有运营能力。这就需要由各种社会条件的社会资本组成联合体，共同参与乡村旅游的开发。

首先，由政府对河北乡村旅游项目进行公开招标，确定联合体资质。例如，联合体中A承包商具有甲级资质，B承包商具有乙级资质，，且A、B属于同类竞争者，在认定联合体时以最低的资质认定联合体资质。若A、B不属于同类竞争者，则联合体中A、B所具有的资质不受影响。其次，由联合体的各方社会资本签订初步协议，成立乡村旅游建设项目公司。联合体签订初步协议并缴纳保证金，可以紧密结合联合投资方，防止投资方临时撤资导致项目瓦解。同时，进一步成立联合体项目公司，使得多方资本的股权明晰，利益分配明确，在经营期间出现的纠纷，按照公司章程解决。此举也有利于政府和税务部门对经营期间的监管。最后，由成立的项目公司签署PPP协议，承担项目的建设、维护和经营活动。

（二）建设专业的运营团队和融资机构

PPP参与河北乡村旅游的开发是一项专业性很强的工作，其需要专门的运营团队和融资机构完成。河北乡村旅游要加大对专业人才和专业团队的引进，利用国外或其他省份运作PPP模式的经验和观念，提升运作PPP项目的能力。另一方面，可以邀请我省行业专家或选派人员外出参加专业学习，加强政府、景区从业人员PPP相关知识的学习，提升他们关于PPP参与河北乡村旅游开发的专业化水平。

例如，山东省沂南县在PPP参与乡村旅游开发中，为建设环境友好型小城镇，完善污水处理、生态环境，休闲娱乐场所等配套设施。山东省设立沂南县乡村旅游发展基金，通过民生银行注资4亿元，沂南县政府注资1亿元成立旅游投资公司，双方联手承担项目风险，利益分享和收益分配，最终成功完成开发。这说明了建设一个专业的运营团队非常重要，明晰团队内部风险分配，利益分配职责可以有效的解决项目开发中的问题。我们可以借鉴这种成功案例，并结合我省已有的乡村旅游如粮画小镇、鸡泽辣椒、馆陶小镇等，邀请其运营团队进行讲座教学，访问其投资公司，或吸引其到河北省境内进行投资。

（三）建立健全风险预警机制

任何项目在运作过程中都会存在一定的风险。在PPP参与河北乡村旅游开发的过程前后也无法回避风险这一问题。为此，我们可以建立风险监控和预警，降低风险给项目运作带来的危害。政府和私人部门要各司其职，首先，政府部门要负责PPP模式参与河北乡村旅游建设的制度化建设和长远规划，加快推行物有所值评估体系，对项目的准入严格审核，建立一定的政策活动机制，保证项目在政府层面的风险最低，对项目的运行进行必要的监管，但应杜绝对项目的不合理干涉，坚决杜绝政府部门预期估计失误拖欠相关费用，杜绝合作中后期利益协调不周使政府违约，杜绝政府审批决策缓慢拖垮PPP项目等风险因素产生。私人部门在追求利益的同时，应提前制定项目风险预警，明确一旦发生债务风险，履约风险等应如何处置，在项目建设和运营期间，进行全程的动态监督，提高风险识别意识和防范意识，提升风险处置能力。通过实时采集景区内PPP各项目运行阶段的数据，及时对其中存在的问题进行分析，同时，根据景区内PPP项目各阶段的要求、重点、难点确定风险预警，提前预判可能产生的建造风险，运营风险，市场和收益风险以及法律风险。减少PPP项目风险给河北乡村旅游带来的危害。

（四）建立PPP投资法律体系

河北乡村旅游的PPP项目需要相关法律法规的支撑，没有相关法律的约束，PPP项目就不能名正言顺的运行，还会存在诸多法律风险，使得很多民间资本望而却步。PPP参与河北乡村旅游开发具有长期性，复杂性，参与方众多，利益关系混淆等特点，需要相关法律对各主体的权利义务进行明确，使得项目参与者各司其职，有法可依，依法办事。首先，应制定PPP参与河北乡村旅游开发相关的基本法律，对于开发过程中的操作流程、风险分担、权责关系等进行规范和明确。其次，针对河北乡村旅游的配套设施建设，如政府土地供给，污水处理，水电资源分配等问题出台相关法律政策，使得配套设施得以保障。再次，有相关部门出台更具体的操作规范，使PPP河北乡村旅游项目真正做到有法可依，使项目的法律风险降到最低，保证项目收益。此外，对于政策风险，私人部门应从产业结构、财政实力、过往资信记录等方面进行考量并通过签订详细的合同，降低政府部门＂随意签约，肆意毁约＂的概率。最终使得PPP参与河北乡村旅游能在有效的法律框架下，各方共同协调、参与，实现多方共赢的局面。

（五）明晰PPP融资利益分配投机

明晰河北乡村旅游PPP融资的利益分配机制，建立景区经营管理的现代企业制度是促进河北乡村旅游持续发展的必要选择。首先，在企业外部环境中，企业与企业之间，企业与政府之间的利益分配，要建立以互惠互利为原则的PPP利益分配机制，充分考虑双方预期的应得投资收益，不破坏，不损害他人利益，建立互惠共赢的关系。其次，收益分配要与风险承担对等，合作方之间谁承担的风险更多就予以一定的收益补偿，同时还要考虑投入的资源等，坚持风险、投入、收益一致原则。最后，在企业内部要引入景区现代企业管理制度，明晰各利益相关者的履行义务，承担责任，享受的权益，确定最优比例的利益分配机制。充分调动利益相关者的积极性，避免矛盾和冲突的产生。最终使乡村旅游景区的发展符合法律制度要求，迎合市场规律，形成良性的可持续发展。

目前，PPP参与我省的乡村旅游业还处于发展初级阶段，虽然国家及省级政府出台一些列政策促进PPP模式与乡村旅游业结合，但是由于PPP项目运转周期较长，从概念引进到应用，大部分项目还未实际运作，只是处于识别阶段。在河北PPP建设的发展中，现阶段尚处于政府和地方资本合作的萌芽期，要切入实际的解决乡村旅游项目落地难的问题，认真识别PPP参与其中易产生的各类风险，防止造成大面积项目失败的结果。借助PPP这一新型融资方案，打破长期以来乡村旅游以来单一融资渠道的束缚，可以成立项目公司，建立专业投资管理机构，旅游资产证券化等，借助广阔的民间资本使河北乡村旅游业呈现更广阔的发展空间。