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以拆弹的精准和耐心化解地方隐性债务风险

中国财政科学研究院 刘尚希

本文节选自《地方财政研究》2018年第8期

预期到2018年三季度，不少地方就会发生资金断流的风险。按照2016年国办转发的地方政府性债务应急处置方案，估计有一些市县达到了启动“财政重整计划”的应急级别，只是在当前问责机制下，谁也不愿意成为倒下的第一块骨牌。多部门同时发力，用操之过急的行政方式遏制隐性债务增长，有可能提前引爆风险炸弹。

当前面临的问题是地方政府的或有债务没有可操作的权威定义，导致底数不清，更谈不上或有债务代偿概率的测算分析，无法全面准确揭示其风险。这既可能夸大地方政府的债务风险，也可能缩小风险。

这与政府会计准则的不完善有关，也与政府宏观管理的粗放不专业有关。一些部门制定的文件通知，仅仅依据大概的情况，原则性地作出规定和提出要求，通常就是几页纸，政策细节和可操作的条款都要靠被规范对象自己去揣摩和领悟。

在计划体制下，有利益大锅饭；现在没了，而风险大锅饭却没有被端掉。这与体制机制的创新性不够相关。从风险视角观察，体制的功能不但要明晰风险责任，更要有内在的防范风险机制。如点菜、买单，当两者关联一起时，买单的风险就可以得到控制；而当两者分离时，买单的风险将无法揭示和防范。当前的体制缺陷就在于此。

当前大量隐性债务，也就是政府的或有债务快速扩大，至少有以下几个具体成因：

一是事权过于下沉，财政责任不清晰。上面文件多、要求多，不断增加新事权，扩大地方支出责任。事权层层下移，市县成为发展责任、民生责任、生态责任、扶贫责任等各种责任的主要承担者。当地方政府难以承担时就会以或有债务的方式转移风险，向下转移，或向市场主体转移，或向未来转移。

二是财政风险评估机制缺失。各种政策大都是在“钱不是问题”的假设条件下出台的，自然也就不会做财政风险的评估。一旦失去财政风险评估的约束，就意味着点菜的不考虑买单。在这种机制下，随意点菜就不可避免，隐性债务也就成为买单的一种方式。

三是预算约束不完整。对预算约束的理解，仅仅停留在当前确定的支出事项，而忽略了政府履行职能过程中的或有支出事项，没有一个机制和程序来揭示或有支出事项，这就会产生大量的“表外”债务，也就是隐性债务，隐匿财政风险。

四是难以预期。预期和行为是紧密相连的。下级在预期上级政策的变化，上级也在预期下级政府的行为。宏观政策目标的排序变化、上级部门之间的文件打架、支出标准不稳定等等，面对诸多的不确定性，下级政府无法形成稳定预期，就会以机会主义方式行事。下级越是这般，上级对下级就越是不放心，从而制定出严厉的规定，导致激励不相容。这样一来，就会陷入一放就乱、一管就死的循环之中。隐性债务就是这个循环衍生出来的一个结果。

具体而言，应关注以下几点：

一是债务控制不能搞急刹车。有地方把问责风险放在首位，中止工程、中止合同，全力还债。这导致工程款没着落，拖欠工资，加大社會风险。政府公信力受损，将给以后地方的发展造成难以弥补的损害，恶化地方的营商环境。

二是盘点资产负债，分类分层编制可变现资产负债表。

三是督促地方编制投融资项目总体规划，做到精准融资、精准建设、精准控制风险。

四是防范隐性债务风险应与经济形势、国际环境的变化关联考虑，不应孤立起来。

西方民粹主义的话语政治及其面临的批判

中国人民大学国际关系学院 林红

本文节选自《政治学研究》2018年第4期

当下，西方民粹主义与自由民主的主流政治之间正在展开一场旷日持久的战斗。主流政治对民粹主义的严厉指控和集体围剿，其动机不言自明，一是对“既有秩序的挑战者”予以反击和钳制，二是维护不断松动的主流价值、建制派利益以及既有政治秩序。众所周知，西方自由民主以竞争性政党选举为标签。在欧美各国，各政党候选人为争夺选票各出奇招，为取悦民众而妄许不能兑现的诺言。当主流政党和建制派不能对民众的不安全感和社会生活的不平等现象提供有效的解决办法之时，那些试图利用简单办法蛊惑人心、动员大众的政客便获得了政治空间。在政党恶性竞争的制度环境中，民粹主义实质上已泯灭了最初的“人民至上主义”的价值内涵，成为了一种精心设计的政治策略、选举工具，甚至成为一种哗众取宠、刻意煽动的表演风格。

然而，西方民主政治的真正困境果真就是这一波民粹主义浪潮的大举进攻吗？事实上，主流政治和知识界在认识民粹主义的问题上存在两大误区，直接影响到对其政治困境的判断，影响到主流政党应对、化解民粹主义挑战的政治空间。在西方政治生活中，对政治家的普遍不信任是常态，民粹主义这种反体制现象的出现是在所难免。然而，批判很易，反思很难，当主流社会批判民粹主义运动时，最需要思考的其实是为什么人民要去反对。当人们承认民主与民粹具有客观相对性时，应该看到民粹主义与主流政治之间存在着互为因果的关系，一味地鞭挞、围剿民粹主义并不能推卸主流政治在制度上、政策上失误的责任，执政精英如果无法从民粹主义声势浩大的反抗中思考其道义性和必然性，反思自身制度的漏洞和政策的失误，进而将所谓威胁性的东西化解为制度正常运作的积极条件，民粹主义这个敌人将永远不倒。就此而论，如果西方政治无法走出这种恶性对抗的历史循环，这才是它的真正困境。

国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展

中国法学会 朱孝清

本文节选自《法学研究》2018年第4期

国家监察体制改革给检察机关带来的直接影响是职务犯罪侦查职能的转隶。由于该职能对检察机关的其他职能特别是诉讼监督职能有支撑作用，故该职能的转隶会导致诉讼监督职能进一步软化和弱化，从而使检察机关作为法律监督机关的宪法定位有名不副实之虞。

国家监察机关的监督对象主要是公职人员的职务违法和职务犯罪；检察机关除了对涉嫌犯罪的提起公诉外，监督的主要是诉讼所涉侦查机关、审判机关、执行机关以及行政机关的违法行为和错误决定。简言之，国家监察机关监督的是行使公权力的“人”，检察机关监督的是行使国家权力的部分“机关”。

在将职务犯罪侦查职能从检察机关总体上划转给国家监察机关的情况下，笔者建议给检察机关保留在履行职责中发现的职务犯罪的侦查权，赋予检察监督以硬的约束力，赋予监督中的调查核实权以及必要措施，来增强监督刚性。

同时，还要逐步拓展检察监督职能。检察机关应履行法律赋予的职责，提请合宪性审查，维护宪法权威；拓展对侦查机关强制措施和强制性侦查行为的司法审查，维护公民权利；通过对履行职责中发现的行政机关不作为、乱作为，特别是滥用行政强制措施侵犯公民合法权益的情况的监督，对“两法衔接”中行政执法机关有案不移、以罚代刑等现象的监督，以及逐步拓展行政公益诉讼范围，来拓展行政检察。