我国的PPP模式中存在问题及对策

孙怡辰

摘要：PPP模式作为基础设施和公用事业的创新融资和管理机制，促进了中国传统政府融资理念的转变。在推进公共管理项目建设和管理模式的创新中发挥了积极作用，已成为各级政府都关注的热点问题。PPP模式同样是推进公共服务的改革，造福民生，提高效益，防范风险的重要手段。

关键词：PPP模式；融资；政府管理

一、PPP的基本概念

PPP 是 Public -Private Partnerships 的缩写，即“公私合作伙伴关系”。PPP是由公共部门和私营部门组成的伙伴关系，用于提供公共产品和服务。它是指通过特许协议形式提供政府部门与私营公司或私人组织之间的公共产品和服务，如基础设施项目，以优化项目融资，实现双赢和双赢。

PPP模式的典型的结构为：政府或部门通过公共采购与中标人签订特许经营合同。建立一个特定的项目公司（即中标人，即工程公司，服务运营公司，即由项目投资公司共同投资的运营商或第三方）负责合作项目的融资，建设和运营维护。政府承诺向金融机构贷款，按合同规定支付费用，使项目公司能够及时有效地获得融资。PPP模式本质上意味着政府通过公开招标，谈判和委托选择私营公司，赋予他们长期的特许经营权和收人权。以换取公共产品或基础设施等服务，加快建设和有效运作。

二、我国PPP模式发展的现状

PPP模式经历了三个阶段的发展：探索阶段，遍地开花阶段和以及调整阶段。从政府企业合作融资的运作上看，主要有两种方法，即BT模式和BOT模式。

在BT项目中，大部分是国有企业或者政府本身有参与的融资平台，BOT模式则是有着大量社会资本的参与和投入，主要是在城市给供水，污水处理，以及城市天然气等方面。由于大多数BT项目是在政府部门或其国有企业内投资和融资，因此社会资本参与率很低。

BOT项目主要基于一定时期的特许经营权，社会資本的参与度较高，这与当前PPP的内涵是一致的。所以，我国政府和民间社会资本合作的主要方式是BOT的项目，目前PPP项目已经在我国各个城市大量的展开。PPP模式能够提高公共服务的水平，以及公共产品的数量以及质量，能够在公共财政要求下，提前对于地方政府的债务风险进行控制和预防。

三、我国PPP模式存在的问题

（一）政府决策制定有待完善

政府是早期PPP项目的决策者，需要确定和总结公众的需求。并通过一系列决策程序来选择公共产品和服务的数量，质量，价格和生产方式，同时，分析市场供给情况，选择合适的社会资本参与，制定PPP项目合作计划。但是，政府部门根据自身的经验，合理性，知识水平，利益等相关因素，往往在早期决策的重要环节做出较为不合理的决策。主要是在项目的选择，价格的确定和社会资本的选择上。

（二）私人部门的融资缺少制度保障

PPP项目需要大量资金投入，私营部门参与PPP项目。目前，中国的PPP项目缺乏多元化的融资方式。在现有制度下可以获得的担保是不够的，相关的财务控制是严格的，融资受到更多的限制。对私营部门而言，大部分融资都集中在银行。但是，与国有企业相比，民营企业将通过银行贷款遇到更多歧视性待遇和限制性条件。很难得到相同的待遇，可以获得的融资金额很小，而且成本更高。中国民营企业信贷担保融资薄弱，信贷担保机构在民间资本中的能力有限。此外，私营公司在从资本市场获得融资方面存在许多障碍。私营部门受到更多限制，很难以这种方式有效地获得项目融资。

四、对中国推广PPP模式的建议

（一）完善PPP工作机制，以及支持政策和法律等制度

2017年7月21日，国务院法制办，国家发展改革委，财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》为促进PPP模式提供制度保障。但总体而言，中国PPP项目的工作机制和管理规范需要进一步完善和推广。与此同时，尚未颁布特殊法律规定，如PPP项目的招标和税收优惠，特别是涉及特许经营权的项目。此外，还需要进一步完善投资回报保障机制，政府投资引导机制和PPP项目社会资本参与支持金融服务等政策。

（二）对PPP理念进行创新

PPP模式的内涵是公共部门和私营部门在提供公共产品和服务方面的合作，只要公共产品和服务的数量和质量得到保障，同时，降低其整个生命周期的成本，可以考虑创新引入新机制，更好地调动社会资本的积极性，保障PPP项目的推进。例如，为了保护参与者的权益，伦敦地铁项目在重新审查合同的过程中引入了仲裁机制。目前，中国的PPP模式主要是BOT和BT模式。

（三）简化PPP项目审批流程，引入公众监督

目前我国政府正积极的简化手续的审批以及项目的简化审核工作，但是PPP项目涉及到很多的部门，比如财政部门，规划部门，土地部门，所以需要相对进一步的简化PPP项目的审批流程。因为PPP项目和公众的生活息息和相关，所以要让公民参与到PPP项目的监督流程当中来。同时，加强PPP项目招标，投资建设和运营后保障的披露，确保公共产品和服务的供给。

（四）确保PPP监管机构的独立性

需要进一步明确财政部PPP中心和国家发展和改革委员会在推广PPP模式中的作用。我建议适度增加PPP模型监管机构的独立性。考虑与金融部门，发展和改革委员会，各级行业当局，第三方机构和社会团体建立联合机构。主要负责PPP项目的技术支持和政策服务，评估和评估。

参考文献

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