我国转基因食品标识制度完善对策

龙 阳,谢艳辉,袁俊杰,马新华,杨卓瑜,卢乃会

(湛江出入境检验检疫局,广东湛江 524042)

近年来转基因生物安全问题越来越引起人们的关注,转基因产品的安全性还没有定论,出于其可能对生物多样性、生态环境和人类健康构成不可预知的潜在危险,作为风险预防和风险管理的措施,同时为保护消费者的知情权及选择权,转基因产品标识制度应运而生。转基因标识是表明产品是否来自转基因生物或者是否含有转基因成分的一种标识,虽然国际间正致力订立一套统一的转基因产品标识制度,但由于经济、政治、文化等因素影响,各国对于转基因产品采取何种标签管制方式存在着比较大的分歧,在实际管制中所采取的方式也大不相同,目前各国仍未达成共识。目前虽然我国转基因标识制度已经取得长足的进步,但还是存在诸多不足,因此通过对主要国家或地区转基因标识制度进行研究,结合我国国情,提出我国转基因食品标识制度的改进对策具有重要意义。

1 主要国家(地区)转基因标识制度概况

据统计,截止至2013年,全球有60多个国家或地区实施转基因标识管理制度[1],由于经济、文化、技术等各方面的差异,各国对转基因产品是否标识、如何标识存在较大不同(见表1)。一般对于转基因标识管理可以分为自愿标识(如美国、加拿大)和强制标识两大类,其中强制标识又可以分为基于产品的强制标识制度(终产品中没有检出转基因成分或检出含量低于标识阈值即可豁免标识,如日本)与基于过程的强制标识制度(只要生产过程中使用转基因原料,且终产品检出转基因成分含量超过阈值,则必须标识,如欧盟)[2-3]。

表1 主要国家及地区转基因标识制度Table 1 Labeling policy of genetically modified products in major countries and regions

续表

2 我国转基因产品标识制度不足

我国采用《农业转基因生物标识管理办法》目录内强制标识制度,对目录中的5类17种产品进行强制标识,但未对标识阈值进行设定[11]。纵观全球,我国转基因标识制度既不会像美国采用的自愿标识制度那样宽松也不会如欧盟采用的以过程为基础的强制标识制度那样严苛。较为符合我国监管体系不完善,社会诚信及行业自律的意识较为淡薄的国情现状,既一定程度上保护了消费者的知情权,又缓和了我国转基因检测技术水平滞后的矛盾。但仍存在多方面的不足。

2.1 立法笼统、分散

我国转基因产品管理制度正经历一个快速变迁的发展过程,有进步但也存在多方面的不足。一方面我国转基因食品标识散见于多部法律、行政法规、部门规章、国家标准以及农业部公告中,不同部门制定的立法规定标准不一,对象界定不清,使用过程中容易出现冲突[12];另一方面大部分法规为应对转基因技术的快速发展而临时的、应急性地发布、调整,无法有效应对当前转基因食品标识面临的新问题[13]。

2.2 转基因标识目录范围狭窄

截止至2018年1月26日,目前全球范围内已经通过审批的转基因农产品涉及29种[14]。我国农业部审批允许作为加工原料进口的有5种,允许用于生产应用的有70多种(仍在审批有效期内的,含转基因微生物及4种农产品)[15]。2015年随着美国FDA批准转基因三文鱼上市,标志着转基因食用动物正式踏上了人类的餐桌[16]。在转基因全面发展的今天,我国实施标识管理的农业转基因生物目录自2002年公布以来,再未更新,且仅涉及5大类17种产品,目录范围过于狭窄,已经不能完全满足当前现状要求[11]。

2.3 缺乏转基因标识阈值的设置

转基因标识阈值是指要求标识的最低转基因成分含量[17]。随着世界范围内转基因作物种植面积的扩大,转基因原料数量的增加,生产过程中非故意添加的转基因低含量混杂情况越来越难以避免。目前国际上绝大多数实行转基因强制标识的国家和地区,甚至是个别实行转基因食品自愿标识制度的国家,均对转基因产品标识实行阈值管理[9]。但目前我国对转基因产品并没有设定标识阈值,因此理论上只要有检出指定的转基因成分就必须强制标识,过于严苛且与现实脱节,不利于标识制度的实施,也不利于转基因食品市场的健康发展。

2.4 缺乏对转基因食品阴性标识的要求

我国转基因食品标识涉及的法律(食品安全法)、行政法规(农业转基因生物安全管理条例)、部门规章(农业转基因生物标识管理办法、进出境转基因产品检验检疫管理办法、食品标识管理规定)、国家标准(GB7718-2011预包装食品标签通则)以及农业部公告(农业转基因生物标签的标识)虽多,但其中均未对转基因阴性标识进行规定。目前仅能依据《广告法》及《反不正当竞争法》中的部分条款对转基因阴性标识进行管理,针对性不强[18]。

由于缺乏专门的法律规章对其限制,市面上各类转基因阴性标识鱼龙混杂。一方面某些不存在转基因原料的产品标注阴性标识,如花生油,目前花生暂无商业化的转基因品种,但市面上部分花生油均堂而皇之的打着“非转基因”的旗号,使转基因阴性标识沦为了一种营销手段;另一方面存在某些使用的原料已存在转基因产品,但未经严格检测,进行阴性标识的情况。

2.5 监管机制不完善

根据《农业转基因生物标识管理办法》规定,农业部负责全国农业转基因生物标识的监督管理工作。《食品标识管理规定》中规定国家质量监督检验检疫总局在其职权范围内负责组织全国食品标识的监督管理工作。《进出境转基因产品检验检疫管理办法》规定检验检疫机构对实施标识管理的进境转基因产品标识进行核查。管理机构多头,分工不明确,各部门独立性高,协调性差,职责存在交叉和缺位,不利于转基因食品管理[12，19]。

2.6 检测技术体系混乱滞后

目前我国现行涉及转基因检测的国家标准有13项,农业行业标准16项,农业部公告163项,检验检疫行业标准78项,地方标准41项,共近300项转基因检测标准[20],其中重复现象严重。同时还存在部分标准老旧的情况,如9项国家标准中的8项自2004制定发布以来再未更新,部分已经不能满足现状要求,亟待更新。新标准的立项、制定相对滞后,对于目前国际上比较新的转基因品系检测标准的制定相对滞后,不能有效对其进行监管。

2.7 溯源机制缺失

虽然部分法规如《农业转基因生物安全管理条例》等均对转基因生物的来源及去向均有提出要求[21],但是国家层面上却缺乏一套统一的转基因溯源管理体系,转基因溯源体系五花八门,即不利于管理,也缺乏公信力。

3 完善我国转基因食品标识制度的建议

3.1 建议建立专门的转基因食品法律

目前我国转基因标识涉及法律规章虽多,但严格意义上仍属于农业部门的规章。建议从国家利益、消费者权益保护方面出发,建立专门转基因食品相关法规,将其作为一项独立的法律制度加以完善。

3.2 建议扩宽现有转基因标识目录

从转基因发展现况以及消费者知情权保护角度考虑,建议由现阶段的目录定性强制标识制度过渡为目录定量管理标识制度,对于目录产品中含转基因成分的做强制标识要求,比如原料为转基因大豆的豆腐、豆浆等含蛋白成分的豆制品;对于终产品中已经不含转基因成分的,比如油脂类产品实行自愿标识。这也是大部分国家和地区采取的方式,同时也符合我国现阶段的国情。由于目前对动物的转基因研究也越来越多,虽然我国暂未批准相关产品的生产及进口,但也很有必要考虑将动物纳入目录产品内管理。

3.3 建议设置转基因标识阈值

设置阈值可以有效降低标识执行和监管的困难,有利于国内转基因食品市场的健康发展以及与国际转基因食品市场的有序接轨,因此建议从转基因标识制度的可行性出发,建立设置转基因食品标识设置阈值。但应预见的是,阈值的设定会提高运营和管理成本,对检测部门的检测能力提出更高的要求,因此设置时因从我国国情出发,参考其它国家情况,科学设置。

3.4 建议完善转基因阴性标识管理

从保护消费者的知情权和选择权出发,规范市场转基因食品标识。建议在相关法律法规中明确对转基因阴性标识的管理,对于目前尚无转基因应用的原料的产品,不得标识为“非转基因”;对于有相应转基因产品上市的传统产品,结合标识阈值设定,应经严格的认证或检验后,可以自愿标识为“非转基因”[8]。

3.5 建议完善监管机制

建议从国家层面理清各部门转基因产品的监管范围,避免监管范围交叉或缺位。同时加强对违规行为及监管失职行为的查处力度,确保转基因食品管理制度落在实处。

3.6 建议完善检测技术体系建设

作为转基因标识制度实行的技术支撑,建议完善检测技术体系建设。一是全面对现行检测标准进行梳理,合并同类标准,统一检测方法,避免不同方法检测结果相左;二是对已经不符合现状要求的老旧标准及时更新或清理,避免误用;三是紧跟全球转基因研发步伐,及时跟进制定相应标准;四是加强人员和设备的投入,打造和培养一支专业的技术研发、检测团队。

3.7 建议建立和完善转基因产品的溯源体系

建议从国家层面建立统一的转基因产品管理溯源制度。一方面企业和政府可以密切跟踪产品从种植到加工生产再到最终销售的每一个环节,当某一环节某一批次的产品出现异常,可以及时做出反应;另一方面,最终呈现在消费者的产品亦可通过一定手段进行信息回溯,让消费者能够清晰地了解所购买产品的生产流通全过程,保护消费者的知情权。

4 结语与展望

20多年来,我国在转基因法规建设方面取得了相当大的成果,但是与一些发达国家相比,我国的转基因食品安全管理立法起步较晚,相对还不完善,现有转基因食品制度的不足日益凸显。因此,我们应从国情出发并结合当前国际形势,进一步完善转基因食品制度,为推动我国转基因产业的繁荣发展奠定基础。