在城乡融合发展的大格局中实施乡村振兴战略

张晓山

2016年4月25日，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。前不久我在绵竹市清平镇盐井村的座谈会上，问现在发展乡村振兴有什么制约和瓶颈？他们说，发展旅游业，却没有建设用地指标，想申报指标非常困难。而成都市郫都区唐昌镇战旗村，已成為四川乡村振兴的示范区，战旗村党总支书记高德敏说，战旗村与其他发达村庄的共同点是充分整合资源，尤其是土地资源。所以，农村要想发展起来，需要整合土地资源，使土地真正为农民服务，让农民真正能分享到土地的增值红利。

实施乡村振兴战略需要土地制度的调整

第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地，其中宅基地约1.7亿亩，占集体建设用地的55%左右。城镇化、工业化的重点是围绕农民这3亿多亩建设用地来做文章。所以说现在这一块地是农民的最大财产，也是农民最后的资源。实施乡村振兴战略也必然涉及如何利用好农民这块地的问题。

原有的制度桎梏。《土地管理法》明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这一点应该说是一个非常大的制度约束。关于宅基地政策的演变有两点：第一，将农户对自己所有的房屋的完全的财产权利转变为受限制的部分财产权利，农户对房屋的买卖、出租、抵押、典权、转让等权利受到极大的限制；第二，农民对宅基地拥有占有、使用权利，但法律及政策不涉及收益权，农户也不具有其占有、使用的宅基地的转让权和处置权。

农村土地确了权，但“赋能”滞后。成都较早开展了农村土地确权工作，为农村基层发展奠定了坚实的产权基础。但是，农民虽然有了土地承包经营权证、房屋所有权证等，却不能像城镇居民那样顺畅地流转和融资，也不具有合作、出租等权能。

农村土地政策的重大变革受制于现有的国民收入分配格局，难以真正落地。从“逐步建立城乡统一的建设用地市场”到“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”农村土地政策为何落地缓慢？这是因为现有的中央与地方财权的划分，造成地方“吃饭靠财政，花钱靠卖地”的现实。但据我了解，绵竹财税形势很好，债务也不多，这是一片热土。

与乡村振兴战略相对应的

土地政策的调整

土地政策的重大调整。2018年中央一号文件里面讲到拓宽资金筹集渠道，那么乡村振兴钱从哪来？“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。”这是一个重大的政策调整。这次政策允许跨省域调剂，同时提出这样一些具有约束性的政策制度规定，《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》国办发〔2018〕16号提出：“坚持耕地占补平衡县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。”这里面关键是落实。

通过变通的方式，实现渐进式的改革。2017年中央一号文件提出：“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”“允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老产业和农村三产融合发展。”同时文件提出开展集体建设用地上建设租赁住房试点，宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权，并划出了政策红线，符合广大农民对美好生活的需求，也符合整个经济发展的规律。

政策的调整需要产权的变革

和人才的培育

政策的调整使资源配置格局发生变化，农村资源资产的产权格局也必然发生变化。在绵竹市清平镇盐井村，他们说，工商资本与农户合建，产权能否得到保证？政策还没有落实到操作层面上。城乡发展一体化就意味着城乡互通，要素双向流动，如果说原住民没有能力来利用土地资源，就不能保持固化的模式，要让有技术资金资源的人员下乡，把土地价值最大化。

乡村振兴需要专业化和本土化的人才。农村的发展不能加剧农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的状况。乡村振兴的主体、驱动力是什么？是先进生产要素的载体。很多要素应该从外部进入，去改造农村。发展现代农业、振兴乡村，不能仅靠留守老人、留守妇女和儿童。2017年中央一号文件和2018年习近平总书记的讲话表明，城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。目前绵竹市已实现4973名返乡人员回乡就业。绵竹市共有外出务工人员约18万人，这些人中哪些能够回乡创业，真正能够成为乡村振兴的主力军，要具体情况具体分析。

在要素开放流动的农村产权格局下

保障农民的权益

资本下乡、能人下乡或回乡投资农业，必须对困难有清醒的认识。因为投资农业往往对劳动者经营者的素质要求很高，他们不仅要具有生产技术、经营管理的知识和技能，还要有几年投资得不到回报的心理准备，以及抗击市场风险和自然风险的能力。

工商资本及其他农业新型经营主体进入农业后的合理诉求应该得到满足。2014年中央一号文件提出：“在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施。”2018年中央一号文件提出：“预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策。”国务院总理李克强2018年1月17日主持召开国务院常务会议，确定进一步支持返乡下乡创业的措施，激活农村资源要素促进乡村振兴。村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于返乡下乡创业。允许利用宅基地建设生产用房创办小型加工项目。这都是一些利好消息，关键是怎么落实。

农民（作为土地与劳动力的代表）与资本应形成相对均衡的利益格局。“资本下乡”是把双刃剑，乡村发展不能成为新的“圈地热”，不能成为资本的“盛宴”，乡村振兴的成果必须由农民共享。要改变资源要素的配置应伴之以利益格局的相对均衡。绵竹市的中国玫瑰谷，其合作方式是由政府、企业和农民共同建设和经营，农民的收益包括资产性经营收益和旅游产业工人收益以及成为经营主体自主经营收益。这是一个创新发展模式，当地农民通过流转土地，工资性收入、财产性收入都有了。至于他们能否成为经营主体自主经营，未来的发展趋势到底怎么样？可以进一步学习调研和探索。

今后乡村振兴还面临一定挑战，在城乡融合发展的背景下，推进农村集体产权制度改革，在要素开放流动的农村产权格局下保障农民的合法权益，探索集体经济的有效实现形式，真正落实农民政治上的民主权利，保障他们的财产权利。（责编：范吴瑕）