公共法律服务体系建设的研究和探索

摘 要 根据其他省市的具体实践，结合四川省的实际情况，在公共法律服务体系建设过程中可能面临下列困境：三大平台建设及人员的配备对地方财政形成的压力；保护公民隐私权与监控网络舆情之间的平衡；设立国资律师事务所以解决欠发达地区律师资源短缺的可行性；地区间、民族间文化差异对于公共法律服务体系建设的挑战。面对上述困境，可采取如下对策：加强财政预算管理，合理配备工作人员；加强对工作人员的监督，强化网络安全意识；采用“免费法学生”培养模式，为律师资源短缺地区输送人才；注重对工作人员关于民族风俗和宗教习惯的培训。

关键词 四川省 公共法律服务体系 公共法律服务平台

作者简介：曹帅，四川坤弘律师事务所管理委员会主任，研究方向：民商法。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.057

公共法律服務体系建设率先由江苏省太仓市发起，后经中共中央和国务院有关部门的部署，逐步在全国推开。此举旨在贯彻公共服务城乡均等化，提高全民的法治意识，助力中国特色社会主义法治建设。鉴于全国各地经济社会发展水平的不平衡，各地政府在积极推进公共法律服务体系建设的过程中，应当在领会中央有关文件精神的前提下，将本地实际和其它地区的经验相结合，提高本地的公共法律服务水平。

一、公共法律服务体系建设的主要内容和特点

（一）公共法律服务体系建设的主要内容

到目前为止，我国公共法律服务体系建设包括两大部分，一是具体内容的建设，二是形式的建设。前者是指司法部在2014年1月印发的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中提出的关于公共法律服务的具体内容，后者是指司法部在2017年8月印发的《关于推进公共法律服务平台建设的意见》中提出的关于“平台建设”的内容。根据《关于推进公共法律服务体系建设的意见》可知，我国公共法律服务的具体内容包括四个方面：一是为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；二是为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；三是开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；四是预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。这四个方面的内容共同构成了我国的公共法律服务体系。为了能够给广大民众提供更加便捷的“接入口”，司法部在《关于推进公共法律服务平台建设的意见》中强调要加强“实体、热线、网络”三大平台的建设。

（二）公共法律服务体系建设的特点

第一，均等性。我国的公共法律服务体系建设是在党中央提出要“推进基本公共服务均等化”这一大背景下提出的。基本公共服务均等化旨在维护社会公平正义，让全体社会成员都能享有最为基本的公共服务。因此，政府在公共法律服务体系建设过程中着重将公共法律服务延伸到城市社区和农村基层，着重解决经济欠发达地区法律资源短缺问题，着重加强公共法律服务体系城乡一体化建设。

第二，便捷性。司法部在《关于推进公共法律服务平台建设的意见》中要求加强“实体、热线、网络”三大平台的建设，让民众无论采取何种方式都能便捷地享受到优质高效的公共法律服务。缺乏便捷性会让公共法律服务的质量大打折扣，会影响公共法律服务均等性的实现。互联网技术的高度成熟为实现公共法律服务的便捷性创造了条件和提供了支持，让公共法律服务的均等化成为了可能。

二、公共法律服务体系建设面临的困境

（一）三大平台建设及人员的配备对地方财政形成的压力

以三大平台中的实体平台为例说明此问题。司法部的文件对于实体平台的建设要求是这样的：地（市）一级不作统一要求，但县（市、区）级和乡镇（街道）都需要设置实体平台，在村（居）一级推进“一村（居）一法律顾问”工作，同时鼓励有条件的地方在村（居）委会或当地社区服务中心建立工作室。就成都市而言，全市共有11个市辖区，4个县，5个县级市，206个镇，52个乡，117个街道。这就意味着在成都市不设置实体平台的情况下，需要设置11个区公共法律服务中心，4个县公共法律服务中心，5个县级市公共法律服务中心，206个镇公共法律服务站，52个乡公共法律服务站，117个街道公共法律服务站。在无法统计成都市下辖村委会和居委会数量的情况下，无法对所需法律顾问的数量进行估算。就上述可以统计的数据而言，成都市政府需要从财政预算中拿出相当一部分经费，来保障各地能够按照司法部文件对于实体平台硬件实施的硬性要求完成对基础设施的建设。这无疑对地方财政是一种压力。

在人员配备方面，根据司法部文件的要求，每个公共法律服务中心需要设置综合接待岗、法律咨询岗、法律援助岗等基本岗位。这些基本岗位可以根据具体情况增减。鉴于实体平台建设的功能职责定位采取“3+X”模式，上述基本岗位的数量可能因“3+X”模式中“X”的不同而发生变化。公共法律服务工作站对人员配备的要求是在充分利用司法所现有人员的基础上，让乡镇（街道）和村（居）法律顾问、基层法律服务工作者、乡镇（街道）专职人民调解员等人员参与到工作站的窗口接待当中。在工作站的人员构成中，新增人员只有法律顾问。在村（居）一级，应当每个村（居）配备一名律师担任法律顾问。虽然文件中建议一名律师担任多个村（居）的法律顾问，但是为了保证充分发挥法律顾问的实际作用，一名律师不宜担任超过3个村（居）的法律顾问。在公共法律服务中心基本岗位任职的人员，宜从社会上招录具有专业法律知识的人员担任工作。而各个村（居）的法律顾问是需要采用政府购买的方式予以聘用的。这都会对成都市的财政支出形成压力。

基础设施的建设只需要一次性的财政支出即可，但是所配备人员的薪资支出是一个持续的不间断的过程。如何满足上述基础设施建设和人员配备对于当地财政的要求，以及如何在高效利用财政资金的前提下切实保证公共法律服务质量，是一个必须直面的问题。

（二）保护公民隐私权与监控网络舆情之间的平衡

隐私权是我国公民的基本权利之一。只有在特殊情况下，国家才能够迫使公民放弃隐私权或被迫让渡一部分隐私权。比如公民从事危害国家安全犯罪行为、恐怖活动犯罪行为、重大危害公共安全犯罪行为、黑社会组织犯罪行为等情形。但是，公民在通过三大平台享受公共法律服务的过程中，必定会将一部分与个人隐私相关的信息与司法行政机关进行交换，以保证公共法律服务的正常进行。如此以来，大量的公民个人隐私信息就被录入到国家的数据库中。各地政府部门可以在这些数据的基础上实现对网络舆情的监测，为政府部门的决策部署提供大数据的支持。如2018年，江苏省太仓市司法行政机关通过对三大平台录入数据的监控，发现以P2P平台的“暴雷”为代表的网络融资问题时，给江苏省警方提供了预警。此外，该地司法行政机关在监测到因无锡经济适用房不可上市交易的时间发生变动而致使手续问题、交易问题成为咨询热点后，及时将相关情况反映给有关部门，为其制定配套措施提供了依据。但是，需要注意的是，在无监督制度或监督不利的情况下，这些海量的公民个人信息有可能被泄露。因此，如何实现保护公民隐私权和监控网络舆情之间的平衡，是一个需要司法行政部门予以重视的问题。

（三）设立国资律师事务所以解决欠发达地区律师资源短缺的可行性

司法部在《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中提出应通过组建国资律师事务所的形式解决欠发达地区律师资源短缺问题。这一建议是否具有可行性值得思考。其一，现有国资律师事务所已经有所存量。“目前，国资所主要保留地区主要是少数老、少、边、群地区，国资所的律师组织形式也转变为适应我国现状的一种过渡性的形式。”全国律协在2013年发布的《中国律师行业社会责任报告》显示，截至2012年底，国资所数量为1504家，占全国律师执业机构总数的7.8%。随着经济社会的发展，国资所在市场竞争中逐渐被淘汰是大势所趋。若再次兴起组建国资律所的行动，与市场经济对律所发展的要求是不一致的。其二，律师资源的分布受市场的调节。一个人在成为一名律师之前需要付出极大的心血，既需要资金的投入，又需要智力和体力的投入。要想成为一名优秀律师，更是难上加难。在投入了如此巨大的精力和资金后，一名律师理所当然地要去选择能够给自己带来高回报的地区从业。这既符合人趋利避害的本性，也符合市场经济的规律。因此，我国这种律师资源分布不均的现状是市场调节的结果。其三，我国部分地区的律师资源严重短缺。全国律协在2013年发布的《中国律师行业社会责任报告》显示，截至2012年底，全国每1万人口中拥有不足1名律师的省份上尚有安徽、青海、甘肃、贵州、江西、西藏6个省、自治区。《法制日报》的报道显示，截至2013年7月，我国仍有174个县没有律师，其中既无律师事务所又无律师的县有132个。由此可见，我国律师资源在全国呈现不均衡的分布态势。这一分布态势与全国的经济发展不平衡是紧密相关的。上述国资所的发展趋势和地区间律师资源分布的严重不平衡，对公共法律服务体系建设是一个挑战。如何应对此挑战，是司法行政部分必须考虑的问题。

（四）地区间、民族间文化差异对于公共法律服务体系建设的挑战

“百里不同风，千里不通俗。”我国幅员辽阔，不同地区的人们的语言和生活习惯存在很大差异。在公共法律服务体系建设过程中，必须考虑这些客观情况。就四川省而言，全国56个民族在四川省都存在。四川省是我国唯一的羌族聚居区、最大的彝族聚居区和全国第二大藏区。这就要求各地区在构建三大平台时，要尊重当地的语言习惯。如在建立实体平台时，要配备会使用特定民族语言的工作人员；在建立热线平台时，应当开辟专门使用方言或民族语言进行服务的专线；在构建网络平台时，要建立用民族语言显示的页面等。我国目前还是一个非常讲人情的社会，特别是在乡村地区。在这些地区，人们世代繁衍生息，民众间有着千丝万缕的人情关系。因此，只是讲法律是无法有效地化解矛盾的。这就要求工作人员在进行法治宣传时要强化民众的法律意识，逐渐适应现代法治对于人的行为和思维的要求。人民调解员要积极发挥自身作用，在民族習惯、人情和法理间寻求平衡点，化解尚处于萌芽期的矛盾，维护地方安定和谐。再者，在公共法律服务体系建设过程中，必须考虑四川省的宗教状况。宗教是历史产物，现阶段还有其存在的现实基础。因此，在构建公共法律服务体系的过程中，要尊重各地区民众的宗教信仰，正确处理法律规定和宗教戒律之间的关系。

三、面对上述困境的对策

（一）加强财政预算管理，合理配备工作人员

面对构建公共法律服务三大平台给地方财政带来的压力，成都市政府应当加强财政预算，合理配备工作人员。在实体平台建设过程中，需要采购办公设施、建设用于办公的专用场地；在热点平台的建设过程中，需要开辟专线；在网络平台的建设过程中，需要将网站平台和手机终端应用的构建工程外包给市场上的专业的网络公司。在上述过程中，要严格招投标程序，严查吃回扣和中饱私囊现象，提高财政资金的利用率。在编制各个公共法律服务平台人员名额时，要实事求是，明晰和合理分配各个岗位的工作职责，杜绝人浮于事的现象。

（二）加强对工作人员的监督，强化网络安全意识