基于油气项目征收水土保持补偿费的思考

刘宝忠

摘要：油气项目在建设和生产过程中不可避免地对地貌植被造成破坏，按照规定应该缴纳水土保持补偿费。结合油气项目的行业特点，以大庆油田为例，对油气项目缴纳水土保持补偿费过程中产生的情况进行了分析。征收水土保持补偿费应充分考虑项目所处地理位置、季节时间、建设内容和土地利用等方面的差异性，及已经对损毁土地进行复垦和通过缴纳植被恢复费的方式恢复植被进而恢复水土保持功能的实际情况，差异化地确定征收标准和范围。同时，提出了油气田企业应从自身出发，在土地保有量上做减法，在减免政策争取上做加法，减轻企业缴费额度的建议。

关键词：油气项目；征收；水土保持补偿费；思考

一、引言

我国是世界上水土流失严重的国家之一，水土流失使人类赖以生存和发展的土壤在流失，耕地在减少，水资源紧缺，地下水位在下降，气温在升高，环境在恶化。国家通过立法形式治理水土流失，而水土保持补偿费是解决治理水土流失问题的重要资金来源。水土保持法规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。油气项目在建设阶段和生产阶段，都不同程度地损坏了地貌植被，按规定应缴纳水土保持补偿费，用于水土流失预防和治理。通过水土保持补偿，提高破坏行为的成本，预防和治理人为水土流失，恢复和维护水土保持功能，促进水土资源的有效保护与高效利用，保障社会公平，促进经济社会协调发展，具有重要意义。

二、水土保持补偿费政策变化历程

按照时间节点划分，水土保持补偿费征收政策可分为三个阶段：

低标准征收阶段（1994年-2013年）。1994年9月，黑龙江省财政厅黑龙江省水利厅黑龙江省物价局印发《黑龙江省水土流失防治费收取和使用管理规定》（黑财综字[1994]66号），文件规定，水土流失防治费由水土流失补偿费和水土流失治理费构成。对采取种植的林、草水土保持植物措施面积，按损坏面积每平方米0.5元计收水土流失补偿费。

征收标准提高阶段（2014年-2016年）。2014年5月，财政部国家发展改革委水利部中国人民银行印发《关于印发<水土保持补偿费征收使用管理办法>的通知》（财综（2014]8号），文件提出，水土保持补偿费是水行政主管部门对损坏水土保持设施和地貌植被、不能恢复原有水土保持功能的生产建设单位和个人征收并专项用于水土流失预防治理的资金。国家发展和改革委员会财政部水利部印发《关于水土保持补偿费收费标准（试行）的通知》（发改价格[2014]886号），文件规定，开采矿产资源的，建设期间，按照征占用土地面积一次性计征，每平方米不超过2元；开采期间，石油、天然气根据油、气生产井（不包括水井、勘探井）占地面积按年征收，每口油、气生产井占地面积按不超过2000平方米计算；对丛式井每增加一口井，增加计征面积按不超过400平方米计算，每平方米每年收费不超过2元。

征收标准下降阶段（2017年至今）。2017年6月，国家发展改革委财政部印发《关于降低电信网码号资源占用费等部分行政事业性收费标准的通知》（发改价格[2017]1186号），文件规定，开采矿产资源的，建设期间，按照征占用土地面积一次性计征，每平方米不超过1.4元。开采期间，石油、天然气以外的矿产资源按照开采量（采掘、采剥总量）计征。石油、天然气根据油、气生产井（不包括水井、勘探井）占地面积按年征收，每口油、气生产井占地面积按不超过2000平方米计算；對丛式井每增加一口井，增加计征面积按不超过400平方米计算，每平方米每年收费由不超过2元降为不超过1.4元。

三、油气项目征收水土保持补偿费对企业的影响

根据《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433-2008）的规定，石油天然气开采项目属于建设生产类项目。根据项目建设特点，可分为建设阶段和生产阶段。一是为完成油气生产任务，保证能源战略安全，油气田企业每年都需新建大量油气水井来弥补产量递减，与之配套建设各类站址、道路和输配电线路杆塔，在建设阶段占用了大量土地，对地貌植被造成破坏。二是油气设施建成后，当遇到设施故障时，还需要对油气设施运行进行抢修和维护，在生产阶段还会占用部分土地，也会对地貌植被造成破坏。经过近60年的开发建设，大庆油田累计建设油气井达数万口之多，按照上述标准计算，每年在黑龙江省域内就需缴纳水土保持补偿费用近七千万元左右。在目前国际油价低位徘徊的情况下，企业生产成本压力巨大。

四、油气项目征收水土保持补偿费政策分析

（一）应考虑油气项目的行业特点

1.地理位置存在差异性

油气项目受油藏发育及埋藏条件影响，形成了地下决定地上的建设方式。有的油气项目位于荒漠、黄土高坡之中，有的位于泡泽、海洋之中，有的位于森林、平原之中，油气项目在不同区域内进行建设时，对水土流失造成的影响程度不一，即使在同一省域内，也存在着微观差异。如在黑龙江省境内，大庆油田主力油区主要位于大庆市区、肇州县、肇源县、杜蒙县、安达市和肇东市，这些地区地势平坦，部分还严重低洼，造成同一类别的油气设施在不同区域内建设，对水土保持产生的影响不同。因此，征收水土保持补偿费，应考虑地理位置差异在项目所在地区的实际影响程度。

2.季节时间存在差异性

为完成油气生产任务，油气田企业（如大庆油田）一般一年四季都进行施工建设，冬季施工主要以钻井为主，因地处东北高寒地区，冬季期间土地处于冰冻状态，此间施工对土壤扰动较小或可忽略不计，仅在挖掘钻井泥浆坑时，对地表植被和地貌破坏较大；春夏秋季进行钻井和地面建设施工，因油田地面建设所采用的设备和车辆都属于大型设备，在雨季和翻浆期对地貌植被破坏较大。因此，征收水土保持补偿费，应考虑季节时间的差异对地貌植被的损毁严重程度。

3.建设内容存在差异性

油气项目是一项复杂的系统工程，在项目建设阶段，既包括钻井施工，也包括地面设施施工。其中，钻井施工中，存在设备摆放场地、装卸设备及物料的车辆回转场地、车辆进出的道路及泥浆坑，一般为临时用地，各环节对地貌植被的损毁程度不同；地面设施包括井口设施用地（一般在永久用地范围内）、管线用地（主要以挖掘为主）、各类站址用地及通井路和井排路用地，包括永久用地和临时用地，各个环节对地貌植被的损毁程度也不同。在项目生产阶段，主要为井下设备故障作业、管线穿孔抢修和采取增产措施作业用地，一般为临时用地。因此，征收水土保持补偿费，应考虑建设内容的差异对地貌植被的损毁程度。

4.土地利用存在差异性

油气项目在建设时，不仅占用耕地、林地和草地及农村道路等农用地，还占用农村宅基地等建设用地，也占用滩涂、沼泽、盐碱地等未利用地，不同类型的土地对保持水土的作用大小不一，如林地、草地对保持水土的作用较大，而农村宅基地等建设用地对保持水土的作用相对于林地和草地要稍差。因此，征收水土保持补偿费，应考虑土地利用的差异对保持水土作用。

（二）应考虑项目建设恢复水土保持功能

水土保持功能指水土保持设施、地貌植被所发挥或蕴藏的有利于保护水土资源、防灾减灾、改善生态、促进社会进步等方面的作用。从水土保持补偿的原则看，一是满足开展预防和治理水土流失的需要，保证本地区水土保持功能总体上不降低、水土流失状况总体上不恶化；二是弥补损失水土保持功能的需要；三是发挥经济调控、导向作用的需要，具有一定的力度，以促进生产建设单位或者个人最大限度地约束自己的行为方式，减少水土保持设施、地貌植被的占压、损坏范围。油气项目临时用地部分缴纳水土保持补偿费主要是原地治理，以维持和恢复水土保持功能；油气项目永久用地部分缴纳水土保持补偿费主要用途是开展异地治理，以维持和恢复水土保持功能。

1.土地复垦恢复水土保持功能

中华人民共和国土地管理法规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。土地复垦条例规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。企业在办理用地手续时，按照规定组织编制土地复垦方案，用地结束后，按照土地复垦方案的要求对破坏的土地进行了复垦，其中，对临时用地部分中涉及占用林地的，要复垦为林地，并种植树木；涉及占用草地的，要复垦为草地，并种植草本植物；对涉及占用耕地的，要复垦为耕地；对永久用地部分，在矿权到期采矿结束后，也要进行复垦。因此，油气项目用地结束后，已经对损毁的地貌植被完成恢复工作。

2.森林植被恢复水土保持功能

油气项目每年都占用一定数量的林地，以大庆油田为例，平均每年占用林地量约占总用地量的2.2%左右。《森林法》规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征用林地的，由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被。油气项目在办理林地审批手续时，已按照规定缴纳了森林植被恢复费，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林、恢复森林植被，恢复了水土保持功能。

3.草原植被恢复水土保持功能

油气项目每年都占用一定数量的草地，以大庆油田为例，平均每年占用草地量约占总用地量的22.73%左右。《草原法》规定，因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复費。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被。油气项目在办理草原审批手续时，已经缴纳草原植被恢复费，由草原行政主管部门用于恢复草原植被，恢复了水土保持功能。

五、结论及建议

（一）建议在制定油气项目水土保持补偿费征收标准时，应统筹考虑水土保持与森林植被恢复、草原植被恢复及土地复垦之间的整体功能和作用，形成涵盖上述内容的统一的费用征收政策；在建设阶段和生产阶段，应区分地域、施工季节、建设内容，并考虑土地利用因素，差异化地确定水土保持补偿费征收标准和范围。

（二）面对降本增效的巨大压力，油气田企业应根据自身实际情况，在土地保有量上做减法，积极盘活存量土地，严格控制增量土地，减持低效无效土地，在减免政策争取上做加法，做到土地资产优良化、轻量化，以降低缴费金额，以增加企业经济效益。