生态文明视域下安庆市全面推行河长制工作的若干思考

董洁

摘要：“河长制”是在严峻水环境污染情势下，针对我国长期“职能交叉、权责不清、多龙治水”水污染管理制度的一种创新，其核心是统一领导、职责明确、协同作战，有利于形成高效率、大力度的治水局面。安庆地区水系发达，水资源丰富，然而水污染及其治理也是制约城市进一步发展的难题，因此以安庆市全面推行“河长制”为重要节点，实地调研考察，总结问题提出对策，对安庆市进一步推动落实水生态修复具有重要意义。

关键词：河长制；水整治；地方实践

江河湖库是人类经济社会得以持续发展的重要载体。习总书记多次强调，“我们追求人与自然的和谐、经济与社会的和谐，通俗地讲就是要‘两座山：既要金山银山，又要绿水青山，绿水青山就是金山银山。”“环境就是生命、青山就是美丽、蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，把不损害生态环境作为发展的底线。”河流湖泊等水系是生态文明的重要内容，是人们追求美好生活的外在表现，全面推行落实河长制，对于保护水资源生态环境，推进区域和流域生态文明建设，实现经济可持续健康发展具有重大意义。

一、河长制的起源和内涵

河长制缘起江苏太湖蓝藻事件引发的社会对水生态治理及环境保护的思考。从各地的实际操作来看，河长制的本质是水系治理，由政府主导，社会公众广泛参与，对流经本区域内的所有河流、湖泊等进行登记造册，摸清底数，确定污染来源，由各地行政一把手担任河长，负责水生态环境保护，以保障和促进当地经济社会的可持续发展的一项生态环境治理制度。

我国之所以存在水污染根治顽疾，其根源在于纵向上水资源和水环境管理的条块分割，由于水体的流动性和地区发展的差异性，流域管理和区域行政管理之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区和影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突；横向上各部门之间在防治水污染上存在职权交叉的现象，所以才存在“多头治水”、政策不一、互相推诿扯皮的现象。由政府部门主要负责人担任一河之长，明确其法定职责，就相当于抓住了水污染防治的“牛鼻子”，同时各地陆续出台了河长制工作方案，明确了各类责任主体在治水过程中所担负的职责和分工，成立后的河长制办公室，协调了各部门之间管理冲突、交叉不管理的乱象，社会力量的广泛参与以及人民群众的监督，保证了政策执行的长期有效性。因此，从实践角度来说，河长制的内涵大致包含三个方面的内容，一是明确了政府的主体责任，尤其是行政负责人的生态保护责任；二是破解了“多头治水”的顽疾；三是确立了“河长制”是一项必须长期坚持的生态文明治理观。

二、安庆市实行河长制的必要性

（一）生态文明建设的内在要求

党的十八大确立了“五位一体”总体布局，提出了生态文明建设的总要求，党的十九大报告进一步指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。要坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待生态环境古语有云，“民以食为天”，换句话说其实就是人的命脉在田，田的命脉在水。生态环境没有替代品，水资源更不是取之不尽用之不竭的资源，一旦过度开采随意污染，必然会危及人类的持续繁衍生息。面對资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。因此，大力推行河长制，治理水污染，本质上来说是生态文明建设的必然要求，是建设美丽中国的重要内容。

（二）问题与责任的倒逼

作为一座沿江城市，安庆市水系密布，水网成群，下辖的七县（市）三区更是水网纵横，星云密布，长江、二郎河、华阳湖、菜子湖等十余个大小不同的河湖，既给安庆带来了独特的生态景观，也映衬着宜城这座百万人口的城市扩容发展。近年来，随着安庆经济不断发展，城市化进程不断加快，污染问题也逐渐凸显，城市河道出现不同程度污染，部分县（市）区甚至出现黑恶臭水体，如此种种日益成为城市进一步发展的障碍。根据《安庆市环境状况公报》（2016年），全市国控地表水监测断面11个，省控15个，2016年年均水质达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准的有25个，Ⅳ类1个，无V类及以下水体。综合各类数据来看，安庆市水质整体达标，但是从中央第四环境保护督察组转办督查案件情况来看，农村生活污水横流、个别垃圾填埋场未建立污水收集系统导致地下水污染、市辖个别乡镇违法电镀产业长期大量污染水体、水环境质量刚性考核机制未完全建立等问题依然存在，这些问题严重影响着人民日益增长的环保需求，严重破坏了自然生态环境，成为制约当地经济发展的一大短板。因此，为了更好地解决这类问题，“河长制”的全面推行，迫在眉睫。

三、安庆市实施河长制的初步成效与实施难点

2017年4月18日，经安庆市委常委会审议，《安庆市全面推行河长制工作方案》顺利通过，标志着市级层面河长制全面铺开，9月底市辖七县三区河长制工作会议全部召开，各县河长制工作方案全面通过，标志着安庆市、县（市、区）、乡（镇、街道）三级河长制体系全面建成，全市全部河流和湖泊纳入了监管体系。经过将近一年的实施，为更好地说明安庆市河长制工作的推进情况，本课题组选取了安庆市辖桐城市作为调研对象。

（一）桐城市实施河长制的初步成效

1.完善河湖名录，分级设立河湖长。为摸清桐城市河湖具体数量以及水质准确情况，桐城市多部门联动历时两个月对全市所有河流、湖泊进行了摸排，在此基础上建立了一河（湖）一长、一河（湖）一档、一河（湖）一策。截至目前，全市共设立市级总河长2名、副总河长1名、河（湖）长20名；镇级总河长31名、副总河长16名、河长135名；村级河长285名。设立镇级河长的河湖数为135个，其中河流63条（段），湖泊（圩口）7个，水库65座；设立村级河长的河湖数285个，其中河流203条（段），湖泊（圩口）17个，水库65座。

2.完善制度建设，形成工作合力。水环境的整治涉及到环保、水利、国土、交通、财政、农业等多个部门，为更好地对河流、湖泊进行有效管理，防止因职能交叉产生互相推诿的情况，专门研究出台了《桐城市在湖泊实施湖长制的工作方案》、《桐城市河长制、湖长制工作责任追究暂行办法》、《桐城市市级河（湖）长协助单位工作推进办法》等规章制度，同时成立了各级河长联席工作会，由本级总河长、副总河长、河长、相关负责同志、成员单位主要负责同志组成。市级河长会议成员单位为市委宣传部、市发改委、市经信委、市财政局、市国土局、市环保局、市住建委、市交通局、市农委、市水利局、市林业局、市卫计生委、市工商局、市城管局，各成员单位确定1名科级干部为联络员。各级河长定期组织召开会议，调度河长制实施情况，研究解决河湖管理保护中的重点难点问题。

3.开展河湖治理，保护水质安全。严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，全面落实最严格水资源管理制度，根据前期摸排情况，开展河湖治理工作。截至目前，已开展河湖清洁、清除违法耕种、饮用水水源地保护、入河排污口整治、违规养殖取缔、涉河项目专项整治、实施水域岸线治理项目等多个专项行动，确保流域内全体河流、湖泊水质达标。

4.创新工作方式，提升工作实效。河流、湖泊的治理绝非一朝一夕就能治理完成，必须形成常态化管理模式，因此各地坚持以创新为引领，创新工作模式，改进工作方法，用新理念推动河长制工作取得新成效。龙眠河城区段8.6km河道通过政府购买服务方式公开招标选择物业公司进行专业化日常管护；大关镇将河道管护与精准扶贫相结合，选择责任心强的贫困户担任河管员；范岗镇在全镇19个村（社区）成立河长制村民自治理事会，会员协助开展辖区内河塘库垃圾清理，对非法采砂、非法捕捞、非法种植、违章搭建、污水排放等行为进行日常监督与管理，形成镇、村、组三级联防联动的管护机制。

（二）桐城市实施河长制的难点探讨

1.保障制度未严格落实。当前，“河长制”的落实主要集中在乡镇一级，市、县等职能部门虽设有专门的河长办公室，但是到下级基层单位，“河长办”的配备力量却逐级递减，个别乡镇甚至都没有设置专门的机构，有的乡镇虽有，往往都是镇级办公室人员兼职落实，人员保障与繁重保护任务之间的矛盾日益突出。“河长制”的保护涉及到生态补偿、林地保护、河道清淤、征地拆迁等，这些都需要大额的资金投入，虽然有专项的财政资金作为保障，然而现实工作中资金的缺口仍然比较大，对于个别财政资金不是特别充裕的乡镇，缺钱办事成为常态。

2.责任困境造成履职不一。“河长制”由各地一把手负总责，最大限度地整合了各级党委政府的力量，消除了多年来“多头治水”的弊端，使得治水网络结构清晰，网格化的管理，落实到每一个人，使得治水更加体系化、规范化。然而各级河长的治水压力通常来自外部，而且党政一把手作为河长，发展的责任与环保的压力有时会相互冲突，甚至会不可调和，这种内在相互矛盾的关系往往使得身兼多职的河长不能很好的解放思想，尽职尽责的完成治水任务，这就造成有的河长比较尽责，有的河长则抓任务比较松懈的现象。

3.考核标准仍需优化。目前对河长工作落实情况的考核评价方法，往往是以“罚”为主，以“奖”为辅”。对出现问题的河道，第一時间问责河长；而对整治成效显著，水环境明显改善的河道河长，往往只是经验的总结与推广，缺乏必要激励机制，这就造成个别乡镇在落实“河长制”时仍停留在搭班子、发文件、竖牌子阶段，专项整治相互观望、工作滞后。

四、安庆市全面落实河长制的对策研究

（一）由治水向全流域治理扩展

传统的河流湖泊等水系治理，往往都是就河而治，责任主体每人分工负责一段，这种治水方法虽然落实了责任主体，然而水是流动的，如果不从全局角度去思考问题，虽然某一流段水资源整治看似成效很快，但是污染反弹往往也是紧随其后。因此，在“河长制”的制度安排下，治理好水生态环境，必须处理好两种关系，树立全流域治理理念。一是上下游流域治理标准统一与专项执法联调联动的关系。水系治理必须综合考虑上下游、左右岸、干支流等要素，树立一盘棋思想，在水污染治理上要标准统一，同时做好整条流域专项执法联合行动，确保每一流段都在严格执行标准。二要正确处理好河道和区域的关系。治理河流污染，不仅要治理河这个“线”上的污染问题，更重要的是抓好区域每个“点”的生态环境综合整治，包括经济发展定位、产业主导、环境评价、环境资源开发利用、环境整合整治与环境保护等。要处理好这两个关系，市委市政府就必须做好顶层设计，系统布局，科学决策。

（二）从单纯治理到与美化同步结合

水生态环境污染，既有环保意识的原因，也有生态自我修复功能退化的因素，多重因素叠加导致问题爆发。因此在治水过程中，不仅要突出“防治”，即从技术、经济、宣传等手段出发，控源截污、清淤疏浚，修复被破坏的水生态环境，同时也要做好“美化”工作，以“河长制”的实施为重要契机，将治水与脱贫攻坚、乡村振兴战略、特色小镇进行有机结合，打造“河长制+”模式，使流域人们真正意识到保护水生态环境，不仅可以改变居住环境，而且能够带来收入的增长，从而使得河长制能够由被动任务变为主动作为。

（三）从政府主体到全民共治转变

“河长制”在开始阶段，由政府作为主体，以行政强制力推广落实，是十分重要的。然而治水是个长期而又复杂的工程，其不仅仅是治理污染，而且还涉及到后期的维护，因此只有行政主体的参与，而缺少群众等第三方力量的介入，“河长制”的效果恐怕难为人意。因此必须协调各方，有序参与到“河长制”中来，探索增设“民间河长”，尝试实行河道“承包管理”、“认领制”，构建政社企共建河道管理责任制，动员民间团体、志愿者等力量参与到水系治理监督中，努力使河道管理从“政府管理”逐渐向“全民管理”的转变。