基层政府视角下“精准扶贫”实践困境及对策研究

王小语

摘 要：基层政府作为推动精准扶贫政策施行的直接参与者，对政策最终的实施效果产生着重要影响。本文以此为视角，综合运用文献法、观察法、访谈法，从精准识别的主观性、精准帮扶的排斥性、精准管理的滞后性、精准考核的面子性等问题入手，分析基层政府工作者在主客观方面受到的制约，提出设立专人调研走访小组、扶贫工程外包、利用大数据平台建立动态档案机制、以考核促帮扶等建议举措，进而助力脱贫目标的实现。

关键词：基层政府 精准扶贫 困境 对策

一、选择“精准扶贫”研究样本的背景

“精准扶贫”这一重要思想最早于2013年11月提出。2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2015年6月，习近平总书记在贵州考察扶贫工作时提出了“六个精准”，对精准扶贫工作提出了更加具体的要求。2017年10月，习近平总书记在党的十九大会议上指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。”由此可见，精准扶贫工作受到了党和国家的高度重视，是全党全国工作的重要任務之一。当前我国扶贫工作也已经取得了瞩目的成就，贫困发生率从2010年的17.27%下降至2016年底的4.5%，困难地区人民群众的生活水平在不断改善。然而在云南省某贫困县的走访调查中发现，政策的实际执行出现了一定程度的偏差。此县共有贫困人口13.5万人，占到了全市贫困人口的24.8%，人均财政收入仅有1700元左右，财政自给率为31.6%。该县贫困范围广，贫困程度深，贫困原因复杂，尽管基层政府对国家的扶贫政策给予了高度重视，但许多困难群众依旧未得到准确而有效地帮助，基层工作者扶贫工作难以开展，扶贫任务十分艰巨。本文以调研访谈记录为依托，从基层政府的视角出发，综合运用文献法、观察法、访谈法分析精准扶贫政策推进过程中遇到的实际问题，并提出相应解决办法。

二、“精准扶贫”面临的主要困境

所谓精准扶贫，就是“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制”。然而在对该县基层工作者的访谈中发现，上述四个环节都出现了不同程度的偏差。

（一）精准识别的“主观性”

精准识别是精准扶贫政策实行过程中最关键的一步，如果针对贫困人口的界定出现了偏差，那么帮扶的意义也无从谈起。该县对贫困户的认定和识别工作主要由基层干部来完成，但许多基层干部在工作过程中往往以个人主观认识为依据，缺少实际的调查和实践。出现了已脱贫的农户继续接受国家帮扶，而新致贫或因故返贫的农户得不到足够帮助的情况。因此以主观判断为主的识别模式成了精准扶贫工作开展的最大障碍。

（二）精准帮扶的“排斥性”

在当前的帮扶工作中，主要存在着帮扶条件的排斥性和帮扶需求的排斥性两大问题。

帮扶条件的排斥性。享受帮扶政策具有一定的门槛，例如，在该地区实行的危房改造政策是针对贫困户的住房问题出台的一项重要政策，要想接受政府的住房政策补助，村民需要自己先行筹款建房，建好后相关部门对建筑面积、质量等方面考核合格之后给予4—6万元不等的补贴。但许多贫困户自身没有储蓄，前期自行筹款盖房的条件让许多困难户望而却步，恰恰是那些家庭条件相对较好，有钱翻修房屋的农户借机享受了优惠待遇，导致了“扶富不扶穷”现象的发生。

帮扶需求的排斥性。精准帮扶的另一层含义就是实现“按需帮扶”，许多基层工作者表示，如果完全根据贫困户的自身需求来进行扶贫，政策的实行难度会大幅度增加。因此帮扶措施被简化成了具有普遍需求的几类措施，而那些有着“非普遍”帮扶需求的贫困户在这个过程中则会被排除在外。

（三）精准管理的“滞后性”

精准管理这一环节的一项重要内容是对贫困户档案的管理，良好的管理机制能够为精准扶贫工作的顺利开展提供正确的指引和参考。该县目前在档案管理方面的问题体现在内容和形式两个方面。

从内容来看，贫困户档案的更新和完善工作明显滞后。在村干部没有进行充分走访和调查的情况下，档案中记录的数据大多为历史数据，真实性和有效性较低。

从形式来看，大多数基层政府对档案的管理仍采取纸质版人工存档的形式，这种管理方式效率低，查找过程困难，更改程序复杂，且占用了较多的空间和人工成本，一定程度上阻碍了扶贫工作的开展。

（四）精准考核的“面子性”

精准考核这一环节中最大的问题就是考核标准的“面子性”。上级对于扶贫政策的落实有着明确的考核指标，如改造危房，铺设道路等，基层政府在执行命令时会优先按照考核指标进行扶贫。在时间紧迫，物质资源不充足的情况下，该县的许多基层工作者不得不将扶贫措施的重心放在了表面工作上，重“量”轻“质”。上级要求的考核指标看似都已经完成，但困难群众的生活状况没有实质性的改善。

三、“精准扶贫”困境产生原因分析

（一）客观因素分析

时间条件的限制。上级单位从扶贫指标发放到要求下级单位上报往往留出很短的时间，长为几个月，短则几周时间。在急于完成任务的前提下许多基层干部不得不仓促选取“贫困户”作为上报对象，使得识别的精准性大大降低。

自然条件的限制。云南多山地，地形复杂，交通不便。在访谈中许多村干部表示山区村民户与户之间距离较远，加上路况复杂，车辆通行不便，前往许多村民的住处只能采取徒步方式。在这种情况下，基层干部根本没有足够的时间和精力前往困难家庭住户对其实际贫困状况进行逐一核实。

经济条件的限制。在扶贫资金有限且任务艰巨的情况下，基层政府只能把资金用在最能体现扶贫成效的“显性”工作上，如道路，住房。对于其他“隐性”的帮扶措施，如职业介绍、心理帮扶，则陷入了“有想法没资金”的困境。

人员条件的限制。在扶贫工作中，上级单位并没有派出专门的扶贫工作者，进行调查、管理的主体仍为基层干部。他们平时有大量的日常工作需要处理，在原有工作的基础上又增加了新的扶贫任务，工作量和工作负担较以前都大幅增加，即使“有心”做好，也“无力”实施，这种尴尬的处境不利于扶贫工作的开展。

（二）主观因素分析

对政策缺乏深入了解。许多基層干部没有理解“精准扶贫”政策的真正意涵，仍停留在原有的扶贫工作模式中。不去调查和了解贫困的真实情况和原因，把扶贫看作是一种临时“救助”和“福利”。认识上的偏差导致了基层干部工作态度、方式的差别，进而对扶贫工作的开展产生负面影响。

缺乏统一测算标准。在扶贫调查中涉及许多数据的收集，但许多数据没有统一的测算标准。以贫困户的家庭收入计算为例，贫困户对于“家庭收入”的主观认识就相差甚远，究竟哪些是真正意义上的家庭收入，基层工作者也没有可参考的统一标准，这意味着家庭收入的估算中含有大量主观因素，与精准扶贫中的“精准”背道而驰。

特殊需求难以界定。需求界定的困难主要分为两种，第一种为“隐瞒型”需求，即贫困户受自身知识文化水平的限制，难以将自己的需求做出清晰准确的表述，或因为一些不愿意公开的困难，故意隐瞒致贫的真实原因。第二种为“夸大型”需求，即贫困户之间提出的帮扶需求存在较大差异而出现一定的“道德风险”。个别贫困户会为了获得更多利益而夸大已有帮扶需求，或提出非迫切帮扶需求，以获得更多补助。在这些因素的干扰下，村干部难以辨别需求信息的真实性，更无法给予准确的帮扶。

四、实现“精准扶贫”的建议举措

针对走访中发现的问题，笔者就“精准识别”“精准帮扶”“精准管理”“精准考核”四个环节作了如下思考。

（一）基于考察分析的精准识别

精准识别的第一步就是进行实地走访与调查。对贫困群体做到精准识别，需要确保有足够多的基层工作者，且有充足的时间和精力去进行实地了解。基层政府需要从当地干部队伍或乡村精英中挑选合适的人组成专门的调查走访小组，对小组成员进行必要的培训，培训后由小组成员对初步确定的贫困户进行入户走访，一方面通过实地调查来减少主观猜测和侧面了解的偏差，另一方面要尽量避免少数人下结论及与村干部关系亲疏远近来确定贫困的现象。同一走访小组的考察和衡量标准是一致的，降低不同走访者价值观念潜在的调研误差发生。对于被认定为贫困且为村干部亲属的家庭，可以进行第三方的二次调查，以确保其贫困的真实性。

（二）基于购买服务的高效率帮扶

基层政府在执行上级扶贫任务时要做到“既灵活，又彻底”。以危房改造为例，最初采取先盖房、后补贴的形式，是为了防止贫困户将住房补贴款用于他处，但也使得许多想改造危房但前期未筹到款的贫困户被制度拒之门外。针对这一问题，基层政府可以采取购买服务的形式，与房屋改造施工方进行前期联系，直接支付给施工方部分费用。既可以让贫困户及时进行危房改造，也避免了补贴款用作他处的现象发生。这种帮扶模式推动了多方利益主体之间的合作，将政府力量与社会力量相结合，帮扶的效率和效果均会得到显著改善。

（三）基于大数据平台的动态化管理

建立在原有贫困档案数据基础之上的贫困户确定机制存在很大问题，基层村干部应当在实际考察的过程中核实原有档案中记录的贫困户生活状况，将已经脱贫的家庭从贫困档案中删除，不再将其作为扶贫对象；发现新增的贫困人口应及时建档立卡，纳入精准扶贫的帮扶系统。纸质版和人工服务的管理模式使得档案的动态化调整复杂而繁琐，因此各地区应加快建立数字网络的动态档案管理机制，引入信息化管理模式，实现全省甚至全国联网。充分利用国家大数据平台的技术和资源，尽可能地配备专门的电子档案管理员和数据处理员，实现信息化、专业化、规范化的管理，确保扶贫数据的动态性与时效性。

（四）基于内生性激励的多元化考核

考核标准的制定对于扶贫工作的开展具有重要导向作用。当前对扶贫工作成果的考核主要限定于明确的物质指标，这不仅限制了扶贫工作的开展，也限制着基层工作者的工作态度和贫困户改变现状的思路。基层工作者应当立足本地区的实际情况，想办法通过改变贫困户自身生产发展现状来增加收入，进而摆脱贫困。因此扶贫成效的考核标准可以适当放宽，凡是能达到脱贫目标的措施，都可以纳入考核体系。在这种情况下，基层工作者也会被赋予更大的灵活性和主动性，考核形式的多元化会进一步推动扶贫形式的多元化，进而从外生性的“被动脱贫”转变为内生性的“自主脱贫”。

参考文献：

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[4] 赵武 王姣玥.新常态下“精准扶贫”的包容性创新机制研究[J].中国人口，2015-25卷11期：170——173.